上篇：土地制度与政策演变 3
第一章 土地制度改革与国民经济成长 3
土地在当前经济增长中扮演着重要角色 3
现行土地制度面临严峻挑战 6
深化土地制度改革的建议 13
第二章 中国的二元土地权利制度与土地市场残缺：一个政策演进框架 18
土地制度变革对中国经济增长的贡献 18
改革以来中国二元土地制度的形成与强化 19
简短的评论与结论 25
第三章 农地承包权流转与市场发展 27
农村土地承包经营权流转的政策演进 27
《农村土地承包法》实施以来的土地流转状况 31
农地流转的现状与存在的问题 44
农地流转与规模经营的几个政策问题 47
第四章 集体建设用地进入市场：途径与法律困境 50
农地转集体建设用地政策演进 50
农村集体建设用地进入市场进程 51
农村存量集体建设用地进入市场的途径 53
土地农转非市场发展的几个政策问题 68
第五章 农地非农化与国有建设用地市场发展 70
农地转非农用地和国有建设用地政策演进 70
农地征用与政府垄断农地转非农用地进程 72
国有建设用地使用权市场发展 74
简单的评论与政策含义 76
中篇：个案调查 79
第六章 城市化、土地市场发育与经济发展——东部Z省调查 79
90年代末以来工业化、城市化的主要特征：从自动自发到政府介入 80
政府垄断土地一级市场：城市化扩张的制度保障 88
土地财政与土地金融：城市扩张的两大依托 106
城市化进程中的农民土地权利：政府与农民之间的利益博弈 125
土地制度和土地政策面临的挑战：基于实地调研的几点政策考虑 129
第七章 土地市场缺失下的城市化与经济发展——西部S省调查 132
依赖基础投资和城市扩张支撑的高速增长 133
发育不充分的土地市场 141
土地税费与土地收益：对地方财政的贡献几何 158
依赖金融和负债支撑的城市化 170
城市化进程中的农民土地权利 182
基于调查的几点结论和政策建议 188
第八章 土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查 190
工业化进程中的农民土地权利：南海模式 190
南海土地股份制的实质 192
集体经济组织实体化 198
农村集体非农建设用地进入市场的法律困境 202
结论和政策建议 204
第九章 土地资本化与农村城市化——北京市昌平区郑各庄村调查 206
引言 206
宅基地商品化与土地资本化 207
集体建设用地入市与农地非农化 212
政策意义 217
第十章 城市化进程中城乡结合部面临的挑战与政策选择——北京市朝阳区高碑店乡调查 224
城市化进程中城乡结合部面临的突出矛盾 225
朝阳区高碑店乡的做法与政策创新 232
解决“城乡结合部困境”的政策建议 237
下篇：政策建议 243
建议1 改革土地制度与完善土地市场的建议 243
打破政府垄断土地一级市场，根本改革征地制度 243
合理分配土地级差收益，完善土地财产税制 243
慎重对待政府土地储备功能，防止土地融资中的金融风险 244
积极探索农村集体建设用地进入市场的有效途径 245
建立保护农民土地财产权的制度基础设施 245
建议2 谨防建设用地的国有化趋势 246
土地农转非过程中的国有化趋势 246
建设用地国有化的制度根源 247
政策建议 248
建议3 让农民以土地权利分享工业化的成果 249
国家征地制度的根本缺陷是忽视农民的土地权利 249
南海模式的独特性：让农民以土地的权利参与工业化，使农民、集体、企业、政府四方共赢 250
正确对待农民的土地权利，让农民以土地权利参与工业化 251
建议4 南海的土地股份制：一种让农民分享土地级差收益的形式 253
土地股份制既是集体所有权的体现，又是农村工业化的产物 253
土地股份制保留了农户承包制的内核，又让农民以股权分享土地增值收益 254
深化股份制和集体经济改革，促进社区资产保值增值 255
建议5 集体经济与社区公共品的提供 257
集体资产主要来自土地收益 257
集体资产成为社区公共品提供的唯一来源 258
集体经济面临根本改革 259
建议6 农村集体非农建设用地进入市场的法律困境 261
现行农村集体非农建设用地的法律规定已严重滞后经济发展 261
集体非农建设用地非法流转的最终受害者仍是农民 262
建立受法律保护的非农建设用地流转市场已成为当务之急 263
建议7 “土地财政”的规模、成因与财税体制困境 264
发达地区政府财政的基本格局 264
地方政府收入对土地及土地相关产业扩张过度依赖的原因 265
改变“土地财政”的现状，要三管齐下 266
建议8 政府垄断和经营土地弊大于利 268
土地用途早已超出“公共目的”的范围，但政府垄断建设用地供应的格局却基本未变 268
政府经营土地并非一本万利 269
政府储备土地已远离盘活城市存量土地的初衷 270
建议 270
建议9 认真对待和防范土地融资的金融风险 272
城市扩张资金由银行支撑，银行贷款通过土地撬动 272
政府财政和金融面临巨大风险与隐患 273
建议 274
建议10 正确对待城市化进程中农民的土地财产权利 275
农民土地权益纠纷已成为群体性上访的第一位原因 275
政府在法律许可的范围内不断做出变通和让步，财产性补偿受到农民的欢迎 276
以社保换土地的办法，面临操作上的困难 277
建议 277
建议11 政府行政配置建设用地弊端凸显 279
政府行政性配置建设用地的特点 279
行政配置建设用地的弊端 280
建议12 土地储备功能异化存在巨大风险 282
土地储备中心成为储备农民集体土地的蓄水池 282
土地储备中心成为政府土地抵押融资的工具 283
储备土地出让不理想存在经营风险 283
防范土地抵押的金融风险 283
建议13 依靠贷款和欠债支撑的城市扩张 285
土地收入有所增长，但未形成东部地区那样的“土地财政”格局 285
城市基础设施建设投资规模主要靠银行贷款和拖欠工程款来维持 286
扩增地方可支配税源是地方政府城市扩张的主要动力 286
过度依赖城市扩张拉动经济增长的倾向值得关注 287
建议14 重点工程失地农民的窘况令人担忧 288
重点工程对失地农民的补偿标准严重过低，令人堪忧 288
重点工程资金盘子紧、还贷压力大，是造成补偿低的重要原因 289
建议 289
建议15 关于《物权法》（草案）保护农民土地财产权的几点修改意见 291
建议16 防止村庄建设中侵害农民宅基地权利的倾向 294
侵害农民宅基地的几种做法 294
农民宅基地问题处理不当更易引发严重的社会问题 295
政策建议 296
建议17 农村集体建设用地进入市场势在必行 297
农村集体建设用地进入市场呈燎原之势 297
地方规章的合理性与不足 299
完善法律成当务之急 301
建议18 调整结构，抑制投机，保障住房用地的有效供给 302
房地产用地供应存在的突出问题 302
保障有效供应、抑制土地投机重在改革 303
政策建议 304
建议19 重视农村违规用地蔓延势头，尽快出台集体建设用地管理办法 306
农村违规集体建设用地呈规模大、势头猛的态势蔓延 306
农村违规集体建设用地增加的根本原因是法律滞后 307
规范农村集体建设用地管理的建议 307
建议20 切实保障农民土地权益，完善相关法律法规和配套政策的建议 309
坚持农民土地承包权长久不变，充分保障农民承包地的占有、使用、收益等权利 309
实现农业经营形式的“两个转变”精神，在保障农户承包权基础上，制定规范土地流转、发展现代农业的原则和办法 310
界定公共利益，切实推进征地制度改革 310
建立城乡统一建设用地市场，出台规范农村集体建设用地流转办法 310
严格农村建设用地整理原则，进行农村集体建设用地盘活和集约节约使用试点 311
实现集体土地与国有土地同地同价同权原则，研究和出台农民集体建设用地参与非农建设政策 311
完善宅基地制度，严格宅基地管理精神，研究保护农民宅基地用益物权办法 311
切实保护农民土地权益，出台农村集体建设用地级差收益分配办法 312