导论 1
第一编 先秦至明清的中央与地方关系及基本模式探析 27
第一章 先秦时期中央与地方关系的萌芽及发展 27
一、早期共主政体下夏王朝与诸侯方伯的关系 27
（一）国土结构与禹画九州 27
（二）共主制政体下夏王朝与诸侯方伯的关系 34
（三）小结 39
二、商代中央与地方政权关系的萌芽 40
（一）殷商疆域格局 40
（二）朝歌内服与诸侯外服 45
（三）小结 51
三、西周宗法分封制下中央与地方关系的逐步确立 53
（一）西周的国家结构 53
（二）封邦建国 以藩屏周 58
四、春秋战国新型国家中央与地方关系的孕育与发展 69
（一）王室衰微 大国争霸 69
（二）诸侯国内中央与地方关系的孕育与发展 72
五、儒、法等家对中央与地方关系的论述与构拟 85
（一）儒家对古代国家政权模式的构拟 85
（二）法家的国家观及其对古代国家政权结构的论述 91
六、小结：先秦时期中央与地方关系的发展线索 92
第二章 秦代郡县制极端中央集权 95
一、海内为郡县 法令由一统 95
（一）郡县机构的建置和职权 95
（二）郡县系统内的行政统属 100
（三）中央对地方的行政统属 100
二、撮粟尺布 尽专于中 103
三、调兵遣将 合符而动 106
（一）秦朝的武装力量及其分布 106
（二）中央对地方的军事统属 108
四、法网严密 纲目结合 110
（一）郡县审判与权限 110
（二）皇帝决断与廷尉执柄 113
五、严格监督 互相纠察 115
（一）郡县系统内的行政监察 115
（二）中央对地方官员的行政监察 116
六、中央对边疆少数民族区域的开发与经营 118
第三章 汉代郡国并行下中央与地方关系 123
一、汉鉴秦亡 郡国并行 123
（一）郡国的建置和职权 124
（二）郡国系统内的行政统属 134
（三）中央对地方的行政统属 137
二、量度官用 征留由中 142
（一）主要赋税与财政管理 142
（二）中央与地方的财赋分配 145
三、师旅之布 强干弱枝 148
（一）汉朝的武装力量及其分布 148
（二）兵役制度和编制 155
（三）中央对地方的军事统领 156
四、郡县审判 廷尉执柄 159
（一）县级司法 159
（二）郡级司法 161
（三）中央与地方司法权力的分配 163
五、刺史监郡 层层举劾 169
（一）郡县系统内的行政监察 169
（二）中央对地方行政官员的监察 172
六、镇抚并用 因地制宜 181
（一）武力征服 设置郡县 182
（二）建属国特区 183
（三）持节统领 185
第四章 魏晋南北朝都督方镇制下的中央与地方关系 192
一、三国、西晋时期中央与地方的关系 193
（一）牧守申政 朝廷监控 193
（二）财分大府小府 利权统归于上 195
（三）都督刺史以军代政 州郡置兵军政一体 198
（四）州郡决狱 朝廷复案 201
（五）御史监察弱化 刺史校事权重 204
二、东晋南朝时期中央与地方的关系 209
（一）行政节制松弛 朝廷集权乏力 210
（二）拨款、公田、杂税 州郡财源颇多 213
（三）荆、扬兵强财富 手诏定夺调军 218
（四）“近道”朝廷理狱 畿外委之刺史 219
（五）左丞、刺史察所属 御史、典签监州镇 223
三、北朝时期中央与地方的关系 226
（一）“方伯守令 皆命于天朝” 227
（二）设军镇府兵 谋干枝强弱 230
（三）“纳其方贡以充仓廪 收其货物以实库藏” 234
（四）刑德之柄归朝廷 助审之职在州县 236
（五）南台监百官 专道隆台威 237
第五章 隋代郡县制下的中央与地方关系 240
一、二级建置 皇权加强 240
（一）地方行政机构的设置 240
（二）中央对地方官员的监督管理 243
二、租调归公 比部勾检 245
三、寓兵于农 居中御外 248
四、政刑合一 二级审判 252
五、御史出巡 刺史分部 254
六、中央与边疆少数民族地区的关系 256
七、小结 258
第六章 唐代道、藩镇制下中央与地方关系 261
一、朝廷统辖道、藩镇节制 261
（一）地方官府建置、职掌与内部统属关系 261
（二）中央对地方的行政统属 268
（三）中央对地方官员的任用和管理 271
（四）唐后期朝廷在行政上削藩的探索 276
二、纲典上供 分成留解 280
（一）唐前期租庸调制下的统收统支 280
（二）唐后期两税制下的藩镇侵夺和财权下移 284
三、军府拱卫 藩镇专兵 299
（一）府兵制下的内重外轻 299
（二）唐后期藩镇专兵与内轻外重 305
（三）中央削藩的举措 314
四、三级审判 朝廷执要 318
（一）地方官府分级执法 318
（二）州县量刑权限与狱案审理 321
（三）中央司法机关的监督复审 323
五、御史巡按 使臣分道 327
（一）监察御史巡按州县 327
（二）监察使臣分道巡按地方 329
（三）后期的巡院制度 332
六、中央与边疆少数民族地区的关系 338
七、小结 341
第七章 宋代路监司并立制下中央与地方关系 347
一、轻重相制 上下相维 347
（一）路州县三级行政建置 347
（二）路州县内的行政统属与路级监司的作用 351
（三）中央对地方的行政统属及地方官员的管理 353
二、转运经度 利权归一 360
（一）地方赋税的征收与管理 360
（二）路转运使的上供与经度 363
（三）南宋时期中央与地方的财赋分割 370
三、兵权归上 以文制武 371
（一）撤罢藩镇 兵权归上 372
（二）将从中御 以文制武 373
（三）厢兵、土兵、蕃兵、乡兵等与中央朝廷的关系 380
（四）南宋时期军权的下放与回收 382
四、州县执法 监司控驭 384
（一）路州县三审级制 385
（二）州县官府审判与量刑权限 387
（三）地方刑狱的逐级录问、复审与奏谳 390
（四）路级监司在中央与地方司法权力分配中的作用 392
五、监司御史 两环相扣 395
（一）路级监司对基层官员的监察纠劾 395
（二）御史台对地方官员的监察 399
（三）二级监察的利弊得失 400
六、中央与边疆少数民族地区的关系 402
（一）管理边疆少数民族事务的机构 402
（二）对西北、西南诸民族的怀柔抚绥 403
（三）对南方少数民族“顺俗而治” 406
七、小结 409
（一）路监司是诸权力在中央与地方分配中的枢纽与工具 409
（二）路级监司兼职监察是中央控制地方的有力举措 410
（三）路级监司分立并存便于中央居上总领 411
（四）路监司并立制下州县有限的自主权 412
（五）高度中央集权制的副作用 413
第八章 元代行省制下中央与地方关系 415
一、多重建置 行省分寄 415
（一）元代地方行政建置 415
（二）路府州县系统内的行政统属 417
（三）中央对地方官府的行政统属 420
（四）行省分寄的作用 429
二、藏富诸省 留用分成 433
（一）路府州县的赋税征收和支用权限 433
（二）行省对辖区财赋收支的综领督办 439
（三）藏富诸省与上供留用 446
三、万户镇戍 行省提调 454
（一）各地镇戍军团及其与朝廷的关系 454
（二）汉军万户与路总管府分治军民 456
（三）行省等在中央与地方军事权力分配中的作用 458
四、各级司法 方伯不专 466
（一）路府州县三级司法及其量刑权限 466
（二）廉访司录囚谳狱 471
（三）行省在地方司法中的作用 473
（四）朝廷执柄与方伯不专 476
五、行台“总按”宪司分巡 483
（一）地方监察官建置、职能及作用 483
（二）廉访司对地方官府的监察 485
（三）行台对行省的监察 490
六、中央与边疆少数民族地区及诸王投下封地的关系 495
七、小结 497
第九章 明代三司督抚制下中央与地方关系 504
一、省府州县 督抚居上 504
（一）省府州县的建置与职掌 504
（二）三司督抚与地方官统属 508
（三）中央对地方的行政统属 510
二、起运存留 州县“坐支” 520
（一）明代的主要税种及征收 520
（二）省级官府在地方财政中的作用 523
（三）“起运”与“存留” 530
（四）中央对地方财政的监督、搜括及援助 537
三、卫所镇兵 阃内远驭 546
（一）明代军队的分布 546
（二）中央对“外卫”军队的管理与指挥 549
（三）中央对九边等镇戍军队的管理与指挥 552
四、省府县掌刑“三法司”总领 561
（一）府州县司法职能 561
（二）省级司法审判 566
（三）中央与地方司法权限的划分 571
（四）巡按及中央审录官录囚 576
五、御史抚按 分级监察 580
（一）中央科道对地方的监察 581
（二）督抚对地方的监察 584
（三）司道对府州县的监察 585
六、中央对边疆少数民族地区的管理 589
七、小结 595
第十章 清代督抚制下中央与地方关系 599
一、有司治民 督抚封疆 599
（一）省、道、府、县建置及其内部的统属关系 599
（二）朝廷对地方官员的任用和铨调 602
（三）朝廷对地方官吏的考课和钦差大臣查办 606
（四）地方官府的公文申禀题奏与朝廷的号令指挥 610
二、“悉数解司”“耗羡归公” 615
（一）州县赋税征收和管理 615
（二）“悉数解司”与户部“奏销” 616
（三）“耗羡归公”和督抚支用权的扩大 621
（四）晚清督抚外销制与地方财政的形成 625
三、上统八旗 省辖绿营 629
（一）清代军队的种类与编制 629
（二）顺治至咸丰朝的八旗兵、绿营兵与中央、地方军事权力分配 632
（三）咸丰至宣统的勇营、新军与中央、地方军事权力分配 643
四、五级审判 朝廷执要 647
（一）督（抚）、臬、道、府、县五级审判及权限程序 647
（二）逐级审转复核制与地方司法权的削弱 650
（三）刑部、三法司协助皇帝裁决重刑 654
五、分道纠劾 督抚察下 659
（一）清初的御史巡按 659
（二）十五道监察御史对各省官员的监察 661
（三）督抚臬道等兼职监察 663
六、中央对边疆少数民族地区统治的加强 665
（一）设理藩院、军府等统一管辖 666
（二）因俗施政 分而治之 667
（三）笼络上层 恩威相济 671
（四）利用和倡导喇嘛教等 673
七、小结 675
结语：古代中央与地方关系的基本模式探析 680
第二编 近百年中央与地方关系的发展 707
上篇 中华民国时期的中央与地方关系（1911—1949） 707
第一章 南京临时政府和北京政府时期中央与地方关系的政坛论争 707
一、中央与地方关系的论争 708
（一）联邦制与单一制的论争 708
（二）中央集权与地方分权的论争 719
（三）关于省制问题的论争 726
二、国会制宪期间围绕中央与地方关系的争论 733
（一）《临时约法》和《天坛宪草》制定时期 733
（二）国会第一次恢复与继续议宪时期 741
（三）国会第二次恢复与“贿选宪法” 747
第二章 南京临时政府和北京政府时期中央与地方关系的实践 754
一、地方自治的发展与顿挫 755
（一）清末地方自治的出现 760
（二）民初及袁世凯时期地方自治的兴衰 763
（三）北京政府时期的地方自治 766
（四）联省自治运动 768
二、南京临时政府及北京政府时期中央与地方的职权划分 773
（一）南京临时政府时期 773
（二）袁世凯统治时期 776
（三）袁世凯之后的北京政府时期 791
三、南京临时政府及北京政府时期中央与地方关系的演进 802
（一）南京临时政府时期中央与地方关系的基本格局 802
（二）袁世凯时期中央与地方关系的演变 809
（三）袁世凯死后中央与地方关系的变化（1916—1928） 824
四、南京临时政府及北京政府时期中央与少数民族地区关系 832
（一）中央少数民族管理机构的设置 832
（二）少数民族地区的军政设施 835
（三）中央对少数民族地区的施政方针与措施 844
（四）中央与少数民族地区关系的特点与演变 849
第三章 孙中山关于中央与地方关系的构想 855
一、孙中山的均权主义学说 856
（一）均权学说的历史发展 856
（二）均权学说的内涵 861
（三）均权学说的科学价值 868
二、孙中山的地方自治思想 871
（一）孙中山地方自治思想的来源 872
（二）孙中山地方自治思想的历史发展 875
（三）孙中山地方自治思想的内涵与评价 879
三、孙中山关于处理少数民族问题的主张 887
（一）孙中山民族主义思想产生和发展的主要因素 887
（二）孙中山民族主义思想的发展 890
（三）孙中山关于国内民族问题的主张 901
第四章 国民党统治时期的中央与地方关系（一） 903
一、国民党制宪过程中中央与地方关系的论争 904
（一）《中华民国训政时期约法》中的中央与地方关系 904
（二）《五五宪草》制定过程中中央与地方关系的论争 908
（三）《中华民国宪法》的制定和中央与地方关系 915
二、地方自治的发展和缩省问题 923
（一）地方自治的推行 923
（二）缩省问题 930
三、国民党统治时期中央与地方关系的演变 934
（一）1928—1931年间的中央与地方关系 934
（二）1931年“九一八事变”到1937年全面抗战爆发 939
（三）1937—1945年间中央与地方关系的演变 944
（四）1945—1949年间的中央与地方关系 949
第五章 国民党统治时期的中央与地方关系（二） 952
一、国民党统治时期中央与地方职权的划分 953
（一）抗战前的国民党统治区 953
（二）抗战中的国民党统治区 986
（三）抗战后的国民党统治区 1009
（四）中央与地方职权划分上存在的问题 1020
二、国民党统治时期中央与少数民族地区的关系 1022
（一）国民党统治时期的民族政策 1022
（二）中央主管机构的设置及对少数民族地方制度的厘定 1026
（三）中央对少数民族地区的施政措施 1033
（四）外部势力对中央与少数民族地区关系的干扰 1045
第六章 中国共产党关于中央与地方关系的设想与实践 1052
一、中共对中央与地方关系的设想与实践 1053
（一）最初的设想 1053
（二）苏维埃时期的中央与地方关系 1058
（三）“特区”与特制 1071
（四）抗战胜利后的探索 1084
二、中共对中央与少数民族地区关系的探索 1093
（一）苏区的民族政策 1094
（二）抗战时期中共民族政策的发展 1099
（三）民族区域自治的理论与实践 1107
第七章 民国时期中央与地方关系的综合分析 1118
一、民国时期影响中央与地方关系的因素 1119
（一）军阀和派系政治的影响 1119
（二）传统的中央集权观念和制度的影响 1123
（三）地方主义的影响 1125
（四）西方观念和制度的影响 1127
（五）政党制度的影响 1128
（六）国内外政治形势的影响 1135
二、中央对地方的监控 1137
（一）立法监控方面 1137
（二）军事震慑方面 1139
（三）人事监控方面 1140
（四）财政监控方面 1144
（五）直接行政监控方面 1147
（六）司法监控方面 1149
三、中央与地方的合作 1150
（一）从合作的领域看中央与地方的合作 1150
（二）从中央与地方的合作方式看双方的合作 1155
四、中央与地方的政治沟通 1157
（一）会议方式 1158
（二）会商方式 1160
（三）中央征询地方意见方式 1160
（四）考察、调查、视察、检查等方式 1161
（五）中央驻地方人员的报告方式 1163
（六）中央与地方政府间的公文往来方式 1164
五、民国时期中央与地方关系的特点及影响 1165
（一）中央与地方关系的特点 1165
（二）中央与地方关系发展对民国社会的影响 1172
下篇 中华人民共和国建立以来的中央与地方关系（1949—2000） 1176
第一章 建国初期中央集权体制的确立 1176
一、《共同纲领》的产生及其相关规定 1176
二、大区制的萌芽、建立与取消 1184
（一）大区制的萌芽 1184
（二）建国初期的大区制 1187
（三）大区制的取消 1189
三、《五四宪法》的制定及有关规定 1192
四、中央集权体制的建立 1196
第二章 突破“苏联模式”的尝试 1203
一、毛泽东对中央与地方关系的新构想 1203
二、《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》 1209
三、“八大”后的进一步探索 1214
第三章 曲折发展时期的中央与地方关系 1220
一、“大跃进”时期的权力下放 1220
（一）建立协作区 1222
（二）企、事业大下放 1226
（三）权力大下放 1227
二、调整时期中央与地方关系的变动 1233
三、“文化大革命”时期的中央与地方关系 1241
（一）中央与地方政权机构完全被打乱，损害了中央与地方关系发展中主体的连续性 1242
（二）权力下放与回收的再循环 1250
第四章 新时期中央与地方关系的新探索 1255
一、新时期与新任务 1255
二、新的思考 1259
三、新时期调整中央与地方关系的思路与政策 1264
四、任重而道远 1275
第五章 崭新模式：中央与特别行政区关系 1280
一、港澳问题的由来和“一国两制”方针的制定 1280
二、中央和特别行政区的关系和权限划分 1285
三、中央与地方关系的崭新模式 1290
第六章 民族区域自治制度中的中央与地方关系 1294
一、新中国初期的民族状况 1294
二、《民族区域自治实施纲要》 1299
三、《民族区域自治法》 1307
四、新时期的新举措 1317
结语：关于我国中央与地方关系基本范式与机制的理论思考 1325
一、中央与地方关系的一般分析 1325
（一）中央与地方关系的内涵、特征及影响因素 1325
（二）中央与地方关系的类型划分 1328
二、内在机制的标准：权力配置关系的科学化 1333
三、保持国家统一和社会稳定是基本前提 1338
四、基本范式：中央集权为主，又保护地方利益和活力的关系体制 1341
五、切实抓好省制的改革，发挥其积极功能 1351
六、中央与地方关系发展的保障机制：制度化与法制化 1358
七、跳出怪圈 实现突破 1362
附录 西方主要国家中央与地方关系概述 1366
一、美国中央与地方的关系 1366
二、德国中央与地方的关系 1374
三、日本中央与地方的关系 1389
四、苏联和俄罗斯联邦的中央与地方关系 1399
五、法国中央与地方关系 1411
（一）从中央集权到地方分权的演变 1411
（二）中央与地方政府的权限划分 1416
（三）中央对地方的监控 1421
六、英国中央与地方关系 1427
（一）英国地方政府的历史演变 1427
（二）英国地方政府的职权来源与配置 1433
（三）中央政府对地方政府的监控 1438
（四）战后英国中央与地方关系的演变轨迹 1444
七、西方国家中央与地方关系发展的经验教训 1448
主要参考书目 1452