第一部分：为什么要对中国的扶贫议程进行回顾？ 1
一．过去25年里，中国在扶贫领域取得了非凡的成就 1
（一）无论是按照官方贫困线还是国际标准来衡量，贫困发生率、深度和严重性都显著地下降 1
1981至2004年，每天消费少于1美元的贫困人口的比例从65％下降到10％ 1
......中国有五亿人口摆脱了贫困 4
贫困的深度和严重性也大幅度地下降 4
（二）在2001年到2004年之间，扶贫步伐加快了 5
（三）......数据表明，直至2007年贫困一直在减少 8
（四）然而，扶贫进展不平衡...... 10
（五）......并且从家庭层面看，收入增长并不平衡 11
二．但是扶贫任务尚未完成，在某些方面甚至变得更加艰巨 15
（一）按照国际标准计算，中国的贫困人口数量仍然庞大 15
按照国际标准，中国官方的贫困线偏低 16
相对于不断上升的收入和期望来讲，中国官方贫困线似乎过低 17
中国的贫困线或许没有包括食品之外的必需品 19
（二）由于收入冲击，脱贫的脆弱性普遍存在...... 20
在2001年到2004年期间，将近有三分之一的农村人口至少有一次陷入贫困 21
中国农村贫困的严重性在很大程度上是风险所致 23
面临风险或许可以解释为什么中国贫困家庭有异乎寻常的高储蓄率 26
（三）随着贫困发生率下降，消除剩余的贫困变得更加艰难 27
......因为剩余的贫困人口更加难以触及 27
......而且，减轻贫困对经济增长的反应已经减弱 28
（四）收入不平等程度显著上升 30
中国不再像25年前是一个不平等程度很低的国家 30
城乡收入差距持续扩大 31
......并且，城乡内部的不平等也加剧了 32
......然而，省份之间的收入差距对总体收入不平等的贡献程度下降了 33
（五）在人类发展其他方面的不平等依然存在，并在某些方面上有上升的趋势 34
由于公共服务的市场化改革，收入目前在健康和教育获得方面对人们的影响变得更大了 34
......结果是，家庭用于健康和教育支出的负担不断加重 34
（六）城市劳动力市场重构和打破铁饭碗带来了新的挑战 35
城市失业率上升、劳动力参与下降 35
城市劳动力市场非正规化上升，使得城市劳动者的福利受人关注 36
（七）城市出现了大量农村流动人口 36
迁移的性质正在变化，让农民工及其家庭融入城市面临着新的挑战 37
三．制定一个与小康社会的目标相一致的扶贫议程 39
（一）已有的和新出现的挑战要求重新审视中国扶贫议程 39
（二）近年来出台的一系列政策表明扶贫议程的范围正在扩大 39
第二部分 对中国的扶贫议程的回顾 43
四．中国的贫困问题与贫困人口的基本事实 45
（一）中国的贫困人口主要来自农村地区 45
中国几乎所有的贫困人口都居住在或来自于农村 45
外来流动人口的数量明显增加 46
即使不包括农民工在内，90％的贫困人口仍然在农村 47
城乡的生活成本的差距必须达到50％甚至更大，城市居民中才会表现出明显的贫困人口 48
（二）地域和民族并不是贫困问题唯一的两个决定因素 50
西部地区是贫困发生率最高也最严重的地区，但是半数以上的贫困人口分布在其他地区 50
贫困最严重的是山区和少数民族地区，但一半以上的贫困人口分布在非山区、非少数民族地区 51
（三）贫困人口分散在中国农村各地 53
衡量村子的贫困集中度 53
西南地区的农村集中贫困度最高，沿海地区最低 54
在贫困发生率下降的同时，贫困集中度也趋于下降 55
（四）中国贫困人口的大部分都有工作能力 55
在将近四分之三的中国农村贫困人口所生活的家庭中，没有丧失劳动能力的成员，而其中约97％的贫困家庭拥有不止一个劳动力。 56
贫困人口缺乏的是人力资本 57
（五）儿童、尤其是女孩，比老人更可能成为贫困人口 58
（六）贫困人口有一些共同的特点，但有些也不尽相同 60
对中国农村的贫困人口进行分类 60
农村的贫困人口通常可以分为七类，每一类都有明显的特别的劣势 61
各个类型的区域分布不同，区域内各个类型的分布也不同 62
（七）对城市贫困问题的回顾 64
目前还没有单一的标准来识别城市贫困人口 64
城市地区将近2000万人口每天的消费不到世界银行贫困线标准的2倍，可以认为这些人是“城市弱势群体” 67
城市贫困人口在地区上分布相对均匀，但大部分集中在较小的城市 67
城市老年人并不比其他年龄组的人更易陷入贫困 68
大部分城市贫困人口集中在缺乏受过高中教育的劳动者的家庭 69
少数民族以及没有本地城市户口的人更容易陷入贫困，但在数量上相对很少 69
超过一半的城市贫困人口的家庭中都有失业人员 70
五．提供机会：帮助贫困人口脱贫 72
（一）中国的扶贫是以发展为导向的 72
20世纪80年代早期，扶贫政策的核心主要是农村改革和家庭联产承包责任制 72
1986～1993年间以区域为导向的国家扶贫和开发计划 72
国家八七扶贫攻坚计划继续实施并在1994～2000年间得到进一步加强 73
2001～2010年的新世纪扶贫战略得到了进一步的改进 74
扶贫资金的来源多元化 74
（二）通过贫困地区的发展来增加收入：整村推进计划 75
采取合理措施，按照特定标准来确定贫困村 75
但是，有一半以上的贫困人口居住在指定的贫困村以外 77
扶贫计划提高了指定贫困村的收入，但最贫困的家庭并未从中受益 81
项目的效果受到诸如机构之间的协作、资源缺乏以及贫困家庭的有限参与等诸多因素的影响 82
（三）通过其他减贫计划来提高收入：为转移劳动力提供培训，补贴贷款和促进农业企业发展 84
为转移劳动力提供培训 84
补贴贷款和农业企业 85
（四）开发减贫计划如何才能更好地帮助穷人？ 86
（五）从农村向城市迁移是脱贫之路 88
举家迁移式的大规模迁移及其增长依然不足 88
大多数迁移是跨省的，从中部和西南地区流向沿海地区，目的地是大中城市 90
受过初中教育的青年男性更可能迁移 94
迁移减少贫困 95
但许多贫困者无力迁移 96
存在一些迁移障碍 98
潜在迁移者怎么说？ 100
人口迁移对流出地的消极影响 101
政策建议 102
六．加强保障：防止家庭陷入贫困 105
（一）单靠土地分配并不足以形成农村安全网的基础 105
土地生产率存在巨大差异 106
农业收入占农村收入的比重持续降低 107
尽管最近有所改善，但土地承包的稳定性仍然受到重新调整和征用的制约 107
（二）农村社会保障项目是否充足？ 110
农村主要救助项目的特点 110
农村社会救助项目虽然有所扩大，但与贫困水平相比并不公平 113
几项救助项目的受益水平太低，特别是和类似城市救助项目相比更显突出 115
受益水平和覆盖率在地区间不同，与需求无关，取决于地方财政能力 115
农村社会保险项目同样面临覆盖面小和给付不足的问题 117
政策含义 119
（三）在变化的城市劳动力市场中促进再就业 121
中国劳动力市场的非正规化 121
高失业率和劳动参与率的下降 123
城市贫困与家庭成员的工作状况有关 125
促进城市再就业 125
政策含义 126
（四）替代铁饭碗：城市社会保险项目 127
主要城市保险项目的特征 127
政策问题： 130
（五）替代铁饭碗：城市低保制度 133
低保制度的主要特点 134
城市低保受益者的特征反映了城市地区相对贫困人口的状况 135
评估低保的执行情况 138
根据国际标准，城市低保的瞄准状况很好 138
但是，低保的覆盖面可以扩大 140
符合资格的门槛随地方财政能力不同而不同，而不是随需要而不同 141
即使不在实际应用上，但至少从设计上来讲，低保对工作的负激励效果是值得关注的 142
政策问题 144
七．促进公平：减少差距与提高能力 147
（一）收入不平等的扩大令人关注，但了解原因更为重要 147
（二）人力资本不平等决定了增长最快的三种收入不平等 148
农村与城市劳动者的人力资本禀赋差异解释了城乡劳动生产率差距的大部分 148
非农就业机会的差异越来越取决于受教育程度的差异，这已经成为农村内部不平等的最直接来源 149
城市内部收入差异的主要根源是劳动收入差距，而劳动收入差距在很大程度上归因于受教育程度的差异 151
（三）人类发展的其他方面的不平等可以反映并归因于收入的不平等，这增加了形成不平等陷阱的可能性 155
制度安排的变迁导致公共服务的市场化，特别是在农村地区 155
与过去相比，收入对医疗和教育机会获得更显重要 155
……对住户而言，医疗和教育支出的负担加重了 156
因为健康和教育决定了收入前景，这就增加了形成不平等陷阱的可能性 156
（四）义务教育财政改革帮助改善了基础教育的普及程度，但若干挑战犹存 157
（五）公共财政的干预可以保证机会的平等，但这在现行财政体制下难以做到 159
用于扶贫的相关项目支出主要是地方政府的责任 159
尽管近年来采取了促进地区收入均等化的转移支付措施，但公共财政支出仍然有利于富裕省份和地区 160
行政级别更低的政府的财政支出差距更为突出 162
（六）从一定维度看，群体之间的不平等尤其清晰可见 163
城乡收入差距只是所有中国城乡巨大差距的表现之一 163
中国的性别差距产生于出生，贯穿于工作年龄并持续到老年阶段 164
促进农民工及其家庭融入城市 166
第三部分 贫困评估对于实施方法的政策建议 175
八．优先次序及其实施 177
（一）采用更广义的贫困概念以及合适的识别和瞄准贫困群体的标准 177
（二）继续把农村减贫作为首要工作 178
（三）通过提高劳动的收益来增加机会 179
发挥人口迁移对于减贫的潜力 179
促进贫困地区的农业和农村发展 180
（四）通过扩展和改善城乡社会保障体系的覆盖来提高保障 182
改善农村社会保障 182
改善城市社会保障制度 184
协调城乡体制 185
（五）通过确保初中教育和对所有人提供基本医疗服务来培育公平并减少贫困 186
增加可负担得起的教育机会 187
改善可负担的医疗服务 187
（六）用面向家庭的扶贫方法来取代面向地区的扶贫方法 188
（七）给地方政府提供充足且公平的资源配置 189
（八）加强制度安排以提高参与率，增强责任感以及改进协调性 191
（九）增强统计监测和评估能力 192
数据附录 194
城市和农村家庭调查（国家统计局） 194
2004年世界银行和国家统计局进行的特殊目的的村级调查 195
中国城市劳动力调查 196
2006年的贫困定性分析 196
来自第二手资料的数据和信息 197
参考文献 198