地震概况 1
（一）震区的基本情况 1
1.震区范围广，行政区域多 1
2.自然条件复杂，自然资源丰富 2
3.人口总数多，农村人口比重大，是我国羌族唯一聚居区 3
4.经济发展水平差异较大 4
5.历史悠久，文化厚重，藏羌文化特色明显 4
（二）震情和灾情的基本特点 5
1.震级大，震源浅，烈度高，破坏力强 5
2.受灾面积广，大部分是农村地区 6
3.人员伤亡严重 7
4.经济损失严重 7
5.对灾区居民的生活及身心影响明显 13
6.次生、衍生灾害严重，加重了地震的灾难 14
基本经验 16
（一）快速反应，统一领导，应急体制运转有力 16
（二）坚持以人为本，把抢救生命作为最高理念 20
1.把抢救生命作为应急处置和救援工作的首要任务 20
2.力求最大限度地科学施救，采取多种抢救方式 20
3.为遇难民众举行全国哀悼，彰显对生命价值的高度尊重 21
（三）灾区民众自救互救与外部救援力量的有效配合 22
1.震初灾区“孤岛”民众的自救互救作用明显，意义重大 22
2.外部救援力量的及时到达和专业施救，规模空前，成效显著 23
（四）因地制宜，实施多模式过渡性安置 23
1.不同阶段的不同安置方式 23
2.规范集中板房区建设，实施属地化为主的管理 24
（五）实施最大限度的信息公开，充分发挥传媒的多重功能 25
1.汶川地震信息公开的基本方式和规模 25
2.汶川地震信息公开的基本特点 27
3.汶川地震报道中的舆论引导及功能发挥 28
（六）全力维护灾区稳定，妥善化解矛盾纠纷 30
1.果断采取特别措施，尽快恢复政府功能 30
2.制定操作程序，规范分配秩序，确保救灾款物和过渡性住所分配的公平性 31
3.促进自治化管理，再造和谐社区 31
4.及时恢复学校秩序，尽快恢复生产经营 32
5.高度重视和妥善处理遇难、伤残学生家长各种利益诉求等“涉校”问题 32
6.抽调警力充实基层，加强社区安全防范 32
7.充分发挥司法调解、人民调解、律师公证等法律工作的作用 33
（七）倡导社会参与和国际合作，形成风雨同舟共克时艰的强大合力 34
1.全国各界对抗震救灾的大力响应和各种捐助 34
2.全国对口支援机制的初步形成及早期成效 36
3.志愿者的广泛参与和重要作用 36
4.境外救援力量和物资援助 37
（八）严格遵守并适时制定专门法规和相关政策，为规范应急行为提供法律保障 38
1.《突发事件应对法》及相关制度规范的实施成效 38
2.最高权力机关对最高行政机关救灾工作的审议和授权 39
3.《汶川地震灾后恢复重建条例》的制度创新 39
4.应急处置、过渡安置、社会重建等方面的政策创新 40
主要教训 41
（一）地方政府和民众的巨灾防范意识普遍较为淡薄 41
1.地方政府重防范社会型突发事件，轻防御巨灾型自然灾害 41
2.管理者满足于应急预案的制定，疏忽于预案要点的掌握 42
3.注重于抓地方经济发展，疏忽于各类安全防范准备 42
4.城乡民众对预防、避险、自救、互救等应急知识和技能的了解掌握普遍匮乏 43
5.全社会抗御巨灾的风险机制和物资储备十分欠缺 43
6.城镇普遍缺乏应急避难场所，规划、建设严重滞后，宣传告知工作不到位 44
（二）各级政府及其职能部门的应急预案存在较大缺陷 44
1.各级预案雷同，缺乏特色和演练，针对性和可操作性不强 44
2.各类预案的专业、行业性较强，综合协调性较差 45
3.各级各类预案对特大灾变估计不足，预见性较差 46
4.各级政府及其职能部门对预案所列措施缺乏督促检查，落实性较差 46
5.各级政府缺乏必要的投入机制和问责机制，预案保障性较差 47
（三）灾区灾情监测、通信、电力保障系统脆弱 49
1.地震监测点、网配置不足，监测设备和方式落后，影响震情获取效率 49
2.信息传输和电力保障体系脆弱，造成处置行动被动，影响救援效率 50
（四）应急指挥和协调机制不够完善 51
1.启动灾情查明机制明显滞后 51
2.应急指挥决策的明确性与灵活性均有不足 51
3.决策实施过程中的修正机制滞后 52
4.部门沟通、军地协调、区域协作的联动工作机制有待完善 52
（五）专业救援队伍不足，装备缺乏，科学施救能力薄弱 53
（六）地方政府积极协调社会参与的能力不足 54
1.缺乏有效的政府救援功能与社会救助功能优势互补、良性互动的长效措施和机制 54
2.保障志愿者有序参与的法律和制度供应不足 54
3.志愿者的组织化、规范化有待提升 55
对策建议 56
（一）应急管理的目标和原则 56
1.要坚持以人为本、民生优先 56
2.要实行统一领导、靠前指挥 57
3.要明确分级管理、属地负责 57
4.要力求快速反应、整体联动 57
5.要突出依法进行、科学应对 58
6.要推进信息公开、正面引导 58
7.要做到统筹全局、有序推进 58
（二）应急管理的体制和机制 59
1.合理配置应急机构的权责关系 59
2.成立综合性的应急管理机构 59
3.完善突发事件应急处理的法制体系 60
4.推进各级政府应急指挥中心建设 61
5.建立健全应急管理工作组织体系 61
6.建立政府应急管理检测预警机制 62
7.加强应急预案体系建设 62
8.建立完善监测预警机制 63
9.落实安全防范措施 63
（三）应急管理的动员和保障机制 64
1.将应急动员和应战动员纳入一定级别的应急管理体系 64
2.实现领导体制的应急转换 64
3.加强与突发公共事件应急体系的协调，尽快促成应急动员与应战动员联动机制的建立 64
4.搞好横向协调，实现部门之间的动员协同 65
5.发挥民间力量的作用，有效开发社会动员潜力 65
6.搭建和完善应急动员信息平台 66
7.加强应急救援队伍建设 66
8.加强应急资源储备管理 67
9.加强应急管理基层工作 67
10.大力开展应急管理宣教培训 68
11.加大应急管理资金投入 68
（四）应急管理的处置和监管机制 69
1.进一步明确应急管理工作职责 69
2.完善应急管理考核和责任追究制度 69
3.构建全社会共同参与的应急管理工作格局 70
后记 71