第一章 导论 1
一、选题及其背景 1
二、既有研究的回顾与评介 3
（一）国外关于中国乡镇政府行为的研究 3
（二）国内关于乡镇政府行为的研究 8
三、基本概念的界定 14
四、研究方法 16
五、个案的选择 17
六、主要内容与结构安排 24
第二章 科层制与政策调适：视角与工具 27
一、服从、自主性与责任：传统科层制理论 27
（一）理性及其制度设计 28
（二）服从与效率 29
（三）科层制的功能失调与官僚的自主性 31
（四）责任及其实现 34
二、多元与博弈：科层制理论的新进展 37
（一）基本假设 38
（二）主要范式 39
（三）特征、价值与限度 45
三、利益博弈、政策调适与地方治理 48
（一）目标责任制 49
（二）自主权 52
（三）利益博弈 55
（四）政策调适与地方治理 56
第三章 利益博弈与政策调适的制度基础 61
一、1949年以后中国乡镇政府改革回顾 61
（一）1949—1978年的乡镇政府改革 62
（二）1979—2009年的乡镇政府改革 63
（三）乡镇政府改革中的一些发现 65
二、授权与责任制度 67
（一）多层级多地区的权力结构 67
（二）授权 69
（三）责任制度 69
三、财税制度 70
（一）计划经济时代的财税体制 71
（二）从财政包干到分税制：改革开放时期的财税体制 71
（三）“两保两挂”：分税制后省市县财政体制的调整 73
（四）县（区）乡（镇街）财政体制 75
四、干部管理制度 78
（一）从强调政治忠诚到强调专业技能 78
（二）日常监控干部的制度 79
（三）公务员管理制度的推行 80
（四）考核机制 82
第四章 招商引资、利益博弈与政策调整 85
一、政府招商的兴起和考核指标的确立 85
（一）政府招商的兴起 85
（二）招商引资的五个指标 86
（三）指标选择的原因 87
二、分解任务 89
（一）招商引资的组织与人员 89
（二）任务分解的过程和依据 90
（三）层层加码及其方式 94
（四）开发建设中的乡镇和街道：压力的最大承载者 101
（五）区政府的偏好、利益分割及其影响 103
三、变通与监控：镇区招商引资中一般性博弈 106
（一）乡镇科层制的一般性政策变通 106
（二）上级的日常监控 114
四、策略选择与政策调整 118
（一）乡镇政府与区政府博弈的策略选择 118
（二）税收分成与财政体制的调整 122
第五章 征地拆迁、利益平衡与政策调整 126
一、目标责任制的结构与传递过程 127
（一）征迁中的目标责任主体与权责关系 127
（二）目标责任的分解 128
二、乡镇科层的自由裁量权 132
（一）征迁的动员与组织 132
（二）如何解释政策 134
三、农民、村社与乡镇政府的策略性互动 139
（一）农民的策略性应对与行动逻辑 140
（二）乡镇政府政策执行的应对策略 142
四、上级政府的监控与政策更新 145
（一）区政府的控制 146
（二）政策更新 147
（三）保障措施 149
第六章 综治维稳、利益博弈与制度建设 155
一、政府维稳的演进与任务的分解 155
（一）政府维稳的三个阶段 156
（二）政府维稳的组织结构 156
（三）维稳任务的分解 157
二、对峙与摆平：农民与乡镇政府的博弈行为 161
（一）中央与地方：农民对政府的二分法及其限度 161
（二）农民的直接行动及其与地方政府的对峙 164
（三）不稳定因素的根源：乡镇科层的视角 168
（四）乡镇政府的应对：案例与措施 170
（五）农民与乡镇政府的博弈机制与博弈行为的升级 173
三、依附与合作：农民行动的升级与地方政府间的合作维稳 176
（一）农民对中央政府的依附及策略行动的升级 176
（二）乡镇政府的自由裁量权和政策变通 178
（三）乡镇政府寻求上级政府的支持和地方政府间的合作维稳 180
（四）维稳中利益博弈新格局 183
四、监控与综治维稳的制度建设 185
（一）上级政府对乡镇政府维稳的监控 185
（二）信访制度的创新 188
（三）重建微观基层维稳制度 191
第七章 自主性、博弈与责任：理解乡镇政府的行为 198
一、组织自主性与政府行为 198
二、控制土地资源：抓住发展的主动权 201
（一）乡镇政府控制土地的形式 202
（二）规划与利益博弈 204
（三）开发留用地，控制村社集体的资金流向 206
三、利益博弈与规则重构：政府行为与政策调适 208
（一）科层组织内部的博弈类型 209
（二）政府机构对外部环境的差异性回应与博弈类型 213
（三）组织学习、规则重构与体制弹性 217
四、没有选举的责任 219
（一）对上级政府的责任 221
（二）对民众的责任 222
（三）寻求两种责任的平衡 223
第八章 提高地方治理的绩效 225
一、乡镇治理的问题与挑战 225
二、寻求理想的地方治理模式 228
三、建设责任政府，提高治理绩效 229
（一）优化制度环境：重新界定政府、市场与社会的关系 229
（二）一种类型的乡镇政府的组织设计：变乡镇为城镇 232
（三）强化组织内部控制与监督 235
（四）扩大公民参与，从组织外部监督组织运行 236
总结 239
附录 242
参考文献 245
后记 272