引言 公共需求 财政 公共财政 1
一、公共需求源于人类的社会化生活 1
二、财政与国家密不可分 2
三、公共财政是与市场经济相适应的财政 3
四、我国的公共财政改革 4
（一）我国公共财政建设取得的初步成效 6
（二）我国公共财政制度进一步改革的方向 7
五、公共财政与政府预算 9
基础篇 13
第一章 政府预算的产生与发展 13
第一节 预算与议会的不解之缘 13
一、预算在英国的产生与演变 13
二、现代政府预算制度在英国产生的原因分析 16
第二节 政府预算制度在美国的发展 18
一、美国现代预算制度的建立 19
（一）美国政府预算制度的孕育 19
（二）政府预算的初建 19
（三）现代政府预算制度的形成 20
二、美国政府预算编制方式的改革 22
（一）分项排列预算（line-item budgeting） 22
（二）绩效预算（旧） 24
（三）规划—项目（计划）—预算模式（PPB） 25
（四）零基预算 26
（五）新绩效预算 28
第三节 政府预算制度在其他国家及当代的发展 30
一、政府预算制度在其他国家的发展 30
（一）财政体制 30
（二）预算编制 30
（三）预算执行 30
（四）财政预算监督体制 30
二、政府预算制度在当代的发展 31
（一）建立中期预算框架 31
（二）自上而下的预算程序 32
（三）增加预算透明度 32
（四）放松对投入的控制 32
（五）注重结果绩效导向 33
（六）预算引入权责发生制 33
三、影响预算制度发展和完善的几个因素 33
四、英国议会预算控制权演变的分析 36
第四节 我国政府预算制度的建立与发展 38
一、计划经济时期政府预算制度的产生与缓慢发展阶段 39
二、体制转轨时期政府预算制度改革的起步阶段 40
三、公共财政建设时期政府预算制度改革的深化阶段 41
四、我国政府预算制度的进一步改革 45
（一）党的十八届三中全会关于预算制度改革的新要求 45
（二）我国政府预算制度进一步改革的方向与路径 47
第二章 预算的概念与现代公共预算的特征 53
第一节 预算概念的历史溯源 53
第二节 预算概念的多维探究 56
一、不同领域学者从不同视角对预算的分析 56
二、从预算审查视角的分析 57
第三节 公共预算的特征 58
第四节 公共预算的基本原则 60
一、预算原则的演化 60
二、公共预算的基本原则 62
（一）预算民主原则 62
（二）预算法定原则 62
（三）预算公开原则 63
第五节 公共预算的分类 64
一、单式预算与复式预算 64
二、基数预算与零基预算 65
三、中央预算与地方预算 66
四、年度预算与多年期预算 66
背景篇 72
第三章 我国政府预算草案的编制 72
第一节 预算编制的相关规定 72
一、预算设置原则和国家（全国）预算组成 72
二、预算编制的基本要求 73
（一）预算年度和编制时间 73
（二）编制原则：量力而行，收支平衡 74
（三）预算体制：统一领导，分级管理 74
（四）预算编制的依据和总体要求 74
（五）关于预算收支等具体安排的要求 75
（六）程序方面的要求 76
三、预算编制的基本程序 76
四、中央与地方财政关系——财政体制 78
五、政府收支分类科目 79
第二节 中央预算编制 82
一、中央财政公共预算的编制 83
（一）中央财政收入预算的编制 83
（二）中央财政支出预算的编制 83
（三）中央财政赤字及国债余额限额的确定 84
二、部门预算的编制 85
（一）部门预算改革成效 85
（二）部门预算编制要求 87
（三）部门预算编制流程 92
三、中央政府性基金预算的编制 94
（一）政府性基金预算的基本内容 94
（二）政府性基金预算的编制原则 95
（三）政府性基金预算的编制流程 95
四、中央国有资本经营预算的编制 95
（一）国有资本经营预算的收支范围 96
（二）国有资本经营预算的编制要求 96
（三）国有资本经营预算的编制流程 97
五、社会保险基金预算的编制 97
（一）社会保险基金预算的编制范围 98
（二）社会保险基金预算遵循的原则 98
（三）社会保险基金预算的编制方法 99
（四）社会保险基金预算的编制程序 99
第三节 进一步改进和完善预算编制工作 100
第四章 预算审查的对象和依据 105
第一节 预算审查批准权 105
一、代议机关的预算审查批准权是民主制度的核心内容 106
二、预算审查批准权的分析 106
三、预算审查批准权的具体权能 108
（一）关于预算修正权 108
（二）审查权与批准权 109
四、预算审查批准权的效力 109
五、我国人大预算审查批准权的特点 111
第二节 审查批准的对象 112
一、审查批准的对象 112
二、预算报告 114
三、预算草案 116
（一）全国预算草案 117
（二）部门预算草案 117
第三节 审查的依据 118
一、有关法律和法规的规定 119
二、国家的宏观经济政策 119
三、政府当年工作的重点和政策安排 121
四、预算原则的要求 124
第四节 预算草案的审查与批准 125
一、审查前准备（“预先审查”） 125
二、初步审查 126
三、代表大会审查批准 127
实务篇 131
第五章 预算审查——一般公共预算 131
第一节 审查政府预算的总体要求 131
一、预算审查的总体要求 132
二、上年度预算执行情况的审查要求 133
三、预算草案的总体性或者综合性审查 134
四、审查政府提出的改进措施和工作安排 134
第二节 对一般公共预算的审查 135
一、一般公共预算的总体性审查 135
（一）预算总体安排是否符合国家宏观经济、社会发展的实际 135
（二）财政政策是否符合宏观经济发展要求，预算总体安排是否与当年的财政政策相协调 136
二、收入安排的审查 139
（一）预算收入是否完整 140
（二）预算收入测算是否科学 140
（三）预算收入规模是否适当 146
（四）预算收入结构是否合理 148
三、支出安排的审查 150
（一）预算支出安排的合法性 150
（二）审查预算支出结构的合理性与科学性 152
（三）审查重点支出与重大投资项目预算安排的适当性与绩效性 163
四、审查财政收支的平衡状况、政府债务状况 164
（一）要审查财政收支的基本平衡状况，监督财政赤字的规模以及赤字占GDP的比重情况 164
（二）审查政府债务——防范政府债务风险 165
五、审查预算编制的细化程度和代编情况 168
第三节 对部门预算的审查 169
一、对汇总部门预算的总体性审查与单个部门预算的整体性审查 170
（一）对汇总部门预算的总体性审查 170
（二）单个部门预算的整体性审查 170
二、对部门预算收入的审查 171
三、部门预算支出的审查 172
（一）基本支出审查 172
（二）项目支出的审查 173
第六章 预算审查——政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算 178
第一节 政府性基金预算的审查 178
一、我国政府性基金预算的建立 179
二、政府性基金预算的构成和规模 181
三、政府性基金预算的审查 183
（一）政府性基金预算收入的审查 184
（二）政府性基金预算支出的审查 186
第二节 国有资本经营预算的审查 188
一、国有资本经营预算制度的建立 188
二、国有资本经营预算的审查 190
（一）国有资本经营预算收入的审查 190
（二）国有资本经营预算支出的审查 192
第三节 社会保险基金预算的审查 196
一、社会保险制度与社会保险基金预算制度的建立 196
（一）社会保险制度的建立 196
（二）社会保险基金预算制度的建立 198
二、社会保险基金预算的审查 199
（一）社会保险基金预算收支的合法性审查 199
（二）社会保险基金预算收支的准确性和科学性审查 201
（三）社会保险基金的平衡性审查 201
（四）社会保险基金预算的规范性审查 202
第七章 预算审查的方法 204
第一节 审查预算草案的一些常用方法 204
一、通过具体数字分析绝对规模和规模变化情况 204
二、通过相对比率分析结构及变化情况 205
三、相关预算表栏目及预算表之间横向对比审查 206
四、对固定项目和连续性项目进行纵向对比审查 208
五、对不同部门同一性质的支出进行比较分析审查 209
第二节 审查政府预算可参考使用的一些重要指标 209
一、预算的完整性 209
二、预算的合法性 210
三、预算的合理性 210
（一）预算编制总体要求 211
（二）收入安排 211
（三）支出安排 212
（四）财政转移支付安排 214
（五）财政赤字与政府债务 215
四、预算的绩效性 215
第三节 分析借鉴以往审查预算的意见 216
一、从历年全国人大财政经济委员会向大会主席团提交的预算审查结果的报告中寻找关注的问题 216
二、从历年全国人大代表审查预算报告时所发表的审议意见中，发现代表持续关注的问题 218
第四节 将决算报告、审计报告等所反映的问题作为审查预算草案的重点 222
一、关注决算报告中对预算执行中问题的分析 222
二、关注审计工作报告反映的预算编制和执行中的问题 223
三、关注决算审查结果的报告所反映的问题及建议 227
第五节 充分利用预先审查和初步审查的成果 229
附录一 典型国家预算管理基本情况 229
1．英国政府间财政关系与预算管理制度 235
2．美国政府间财政关系与预算管理制度 241
3．德国政府间财政关系与预算管理制度 245
4．法国的财政体制与预算管理 249
5．俄罗斯政府间财政关系与预算制度 252
6．巴西预算管理基本情况 255
7．美国州政府预算管理情况 258
附录二 宪法、预算法及与预算相关的法律、法规和规章选编 258
1．中华人民共和国宪法（节选） 264
2．中华人民共和国预算法 266
3．全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定 280
4．中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（节选） 282
5．国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 284
6．国务院关于分税制财政管理体制税收返还改为与地区增值税和消费税增长率挂钩的通知 288
7．国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知 289
8．国务院关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知 292
9．国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知 293
10．中央本级基本支出预算管理办法 296
11．中央本级项目支出预算管理办法 299
12．政府性基金预算管理办法 304
13．财政部关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见 307
14．中华人民共和国企业国有资产法（节选） 309
15．国务院关于试行国有资本经营预算的意见 310
16．关于推动地方开展国有资本经营预算工作的通知 313
17．中华人民共和国社会保险法（节选） 315
18．国务院关于试行社会保险基金预算的意见 316
参考文献 320