绪论 1
一、风生水起的垂直管理改革 1
1.税务部门的分置式垂直管理 3
2.中国人民银行的大区垂直管理 5
3.银监会、证监会、保监会的派驻式垂直管理 7
4.国土资源部门土地督察制度和省以下垂直监管相结合 8
5.工商、商检、质监等机关的省以下垂直管理 9
6.药监部门由垂直管理回复属地管理 10
7.审计、统计机关的垂直派出机构 11
8.环保、建设部门的垂直督察机构 14
二、垂直管理改革的时代特征 16
1.从方式来看，垂直管理改革呈现出形式的多样化 16
2.从目的来看，新一轮垂直管理改革重在打击地方保护主义以加强中央宏观调控能力 19
3.从依据来看，垂直管理改革主要依托中央及其部委的政策性文件，法律化程度很低 21
三、垂直管理改革面临的时代挑战 23
1.需要在科学界定中央与地方事权的基础上合理确定垂直管理的事务范围 24
2.亟待在垂直管理机关和地方政府之间改进协作与监督的基本法律关系 25
3.需要加强对垂直管理机关的外部法律监督和内部制约机制，防治直管权力的专断滥用 26
4.有待把握时机制定央地关系基本法，实现央地“条”、“块”关系的法治化 28
四、国内外相关研究现状及本课题的研究进路 29
1.国内研究现状 29
2.国外相关研究概述 33
3.本课题的研究进路 36
第一章 垂直管理事项的规范设定——中央与地方事权的规范划分 40
第一节 中央与地方事权划分的原理、原则及方式进路 40
一、市场经济体制下政府事权的规范涵义 40
1.事权概念辨析 40
2.事权分类 45
二、中央与地方事权划分的基础理论 46
1.“民主集中制”理论 46
2.中央与地方均权理论 48
3.事务本质理论 50
4.功能最适理论 51
5.程序保障理论 52
6.特定机制和方法理论 53
三、中央与地方事权划分的基本原则 54
1.发挥两个积极性原则 54
2.效率最大化原则 58
3.地方优先、上升分配原则 59
4.事权与财权、财力相匹配原则 60
5.法治原则 61
四、中央与地方事权划分的方式 63
1.我国台湾地区政府间事权划分的方式 63
2.我国中央与地方事权划分方式的基本进路 66
第二节 政府间权限划分的他国经验及发展趋势 74
一、传统单一制国家的地方分权改革——以法国为例 75
1.1982年法律规定的地方分权改革 75
2.2003年宪法性法律规定的地方分权改革 77
二、单一制国家中的分权自治模式——以日本为例 80
1.国家与地方公共团体新关系的构建 81
2.地方公共团体的体制完善 82
3.日本地方自治的特色 83
三、联邦制国家从二元分权到合作共治——以美国为例 86
1.美国传统二元分权模式下联邦与州的权限划分 86
2.新的历史条件下联邦政府与州的合作共治成了一种新的发展趋势 88
四、联邦制国家中的合作模式——以德国为例 91
1.德国的合作联邦主义 91
2.联邦与州的权限划分原则 93
3.联邦与州的事权划分 96
4.联邦与州的财政分权 99
第三节 垂直管理体制的规范分析 103
一、决定实施垂直管理体制的主体和标准 103
1.决定实施垂直管理体制的主体 103
2.界定垂直管理事务的标准——事务重要性 105
3.垂直管理事务的范围 108
二、我国中央垂直管理事务的规范分析 111
1.已经实行中央垂直管理的事务的规范依据 111
2.土地监管领域需要中央垂直管理的事务分析 118
3.食品、药品安全监管领域的中央专属管理事务分析 121
4.环境保护领域需要中央垂直管理的事务分析 127
5.中央在其他领域须专属直管的事务 130
三、省以下垂直管理事务的性质和范围 134
1.省以下垂直管理事务的性质 134
2.省以下垂直管理事务的范围 135
第二章 协作与监督——垂直管理机关与地方政府基本法律关系之改进 137
第一节 垂直管理机关与地方政府的协作关系 137
一、地方政府尊重和保障垂直管理机关独立行使职权 137
1.垂直管理机关以服从本部门垂直管理为主，以地方政府管理为辅 137
2.保障垂直管理机关执法的独立性 138
3.地方政府要有效消除与垂直管理机关之间潜在的“目标冲突” 140
4.垂直管理机关要自觉防范、抵制地方政府的“俘获” 141
二、改善行政协助法律制度 142
1.规定法定协助的主要情形 147
2.行政协助的基本要求 148
3.行政协助争议的解决 148
4.明确请求机关与被请求机关各自的法律责任 148
三、完善垂直管理机关与地方政府及其职能部门之间行政协调的方式和机制 148
1.完善综合协调机构 152
2.加强信息协调通报 155
3.健全行政协调的有效机制 156
四、改进垂直管理机关参与地方性事务的途径和方式 159
1.垂直管理机关要主动寻求与当地有关部门的支持和配合 159
2.垂直管理机关应该积极介入地方政府决策 159
3.参与地方立法并帮助落实地方性立法中与垂直管理事务相关的内容 160
五、及时化解垂直管理机关与地方政府之间的权限纠纷 162
1.垂直管理机关与地方政府之间的权限纠纷的形式 163
2.解决垂直管理机关与地方政府的权限争议的方式 164
第二节 垂直管理机关与地方政府之间的监督关系 168
一、完善人大及其常委会监督垂直管理机关的方式、机制 168
1.积极开展对垂直管理机关执法活动的检查与调查 169
2.认真组织对垂直管理机关的工作评议 170
3.在日常工作中加强对垂直管理机关工作的了解和督促 171
二、强化地方政府对垂直管理机关的执法监督 172
三、加强对垂直管理机关的司法监督 174
1.通过审查直管机关具体行政行为的合法性监督其依法行政 174
2.通过打击直管机关及其工作人员的犯罪行为监督其廉洁、公正执法 175
第三节 改进垂直管理机关的工作制度和内控机制 176
一、改进垂直管理机关的工作制度 177
1.改进垂直管理部门的内部组织制度，以保障垂直管理机关的精干高效 177
2.建构垂直管理机关内部决策权、执行权、监督权的分立与制约机制 177
3.完善垂直管理机关的内部管理制度 178
4.完善垂直管理机关的行政管辖制度，确保各层级机关分工合理、职责明确 178
二、强化垂直管理机关的内控机制 180
1.改进垂直管理部门内部的层级监督 180
2.加强纪检监察机关对垂直管理机关的政纪监督 182
3.完善对垂直管理机关的审计监督 183
第三章 垂直管理机关与地方政府之间的规范冲突及其处理机制 186
第一节 垂直管理机关与地方政府之间的规范冲突 186
一、规范的冲突及其类型 186
1.规范冲突的涵义 186
2.规范冲突的类型 190
二、垂直管理机关与地方之间的规范冲突 205
1.垂直管理机关的规范创制权 205
2.地方规范的类型 207
3.垂直管理机关与地方之间规范冲突的类型 209
第二节 垂直管理机关与地方之间规范冲突的处理机制 212
一、垂直管理机关与地方之间规范冲突处理的基本解决机制 213
1.适用机制 213
2.裁决机制 219
3.备案机制 223
二、垂直管理机关与地方之间规范冲突处理的辅助机制 226
1.清理机制 226
2.提请审查机制 227
第四章 执法督察的制度定性及其与地方政府关系之改善 232
第一节 土地督察的制度特性及演进方向 232
一、土地督察的制度属性 232
1.土地督察是国务院的授权行为 235
2.土地督察是中央政府实施行政层级监督的特殊形式 235
3.土地督察属于异体监督的范畴 237
二、土地督察的职责权限及工作机制 239
1.土地督察的主要职权 240
2.土地督察的工作机制 242
三、土地督察制度之完善 244
1.进一步充实、增强土地督察的督办权力 248
2.进一步拓展督察专员获取有效信息的途径和手段 248
3.建立科学可行的考核制度和责任机制 249
4.建立、完善规范土地督察工作的相关法规、规章及政策措施 251
5.加强与地方政府及其土地管理部门的协同合作 252
第二节 环保督察的职能及其与地方政府的关系 253
一、环保督察的设立及其基本定性 253
二、环保督察的职能及完善 256
1.切实解决环保督察“不能管”的难题 259
2.充实对环境事件、事故举报投诉的受理权和查处权 260
3.充实环保督察的硬件和软件建设，完善执法的手段和措施 261
4.强化督察责任机制，防止环保督察被“俘获” 262
三、正确处理环保督察与地方政府及其环保职能部门的关系 263
1.环保督察要分清与地方政府及其职能部门的权责界限 263
2.环保督察要把握好影响地方政府及其职能部门环保执法的方法、方式 264
3.就督查中心与地方环保局的关系而言，重在监督也要合作 265
4.鼓励、督促各省、市级政府建构立体式的环境督察体系 266
第五章 从行政分权到法律分权——垂直管理机关与地方政府关系的法治化 267
第一节 中央与地方行政性分权的转型期特征 267
一、单一制国家结构形式的最新发展趋势 267
二、我国中央与地方行政性分权的转型期特征 273
1.行政放权过程中中央集权的基调一直未变 274
2.我国的地方政府的双重身份在实践中逐渐呈现出名实难符的尴尬 274
3.地方政府在执行过程中拥有相当的变通空间和手段 275
4.中央与地方的权限划分尚以中央的行政决定作为基本依据 277
第二节 垂直管理机关与地方政府关系的法治走向 278
一、完善垂直管理改革 279
1.进一步厘清中央与地方事权划分的原理、原则和方法 280
2.明确并规范垂直管理的范围和方式 282
3.改进作出垂直管理决策的程序和方式 285
4.强化对垂直管理机关的监督机制和评价奖惩机制 286
二、确立并保障地方政府的平等法律地位和自主治理权利 288
1.确立地方政府相对于中央政府的平等法律地位 288
2.明确规范地方政府自主治理地方性事务的权利 291
3.发展地方民主保障地方政府自主权利的合法、有效行使 296
三、用法律规范垂直管理机关与地方政府的关系 297
1.制定中央与地方关系基本法 297
2.改进中央监控地方的方式 301
3.构建法律机制制度化解决央地权限纠纷 302
参考文献 304