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目 录 3

上篇 历史和现状 3

第一章中国基层政权的历史发展 3

一、我国历代基层政权的发展变化 3

（一）我国历代基层政权的设置及其演变 3

（二）我国历代基层政权的职能和特点 7

二、新民主主义革命时期的基层政权 9

（一）党领导的基层政权的创立和发展 9

（二）党领导的基层政权的职能和任务 11

三、建国后农村基层政权的历史发展 12

（一）建国初期的乡镇政权 13

（1949-1957） 13

（二）人民公社化时期的政社合一体制 14

（1958-1982年） 14

（1983年以后） 16

（三）乡镇政府体制重新确定 16

（四）建国以来农村基层政权设置的经验 19

教训 19

第二章中国农村基层政权概况 26

一、农村基层政权的含义和构成 26

二、农村基层政权建置的依据 26

三、农村基层政权的地位和作用 29

四、农村基层政权的纵横关系 30

一、人民代表大会制度是我国根本的政治制度 37

第三章乡（镇）人民代表大会 37

二、乡（镇）人民代表大会的地位、作用和 38

职权 38

三、乡（镇）人民代表大会的选举制度 42

四、乡（镇）人民代表大会代表 50

五、乡（镇）人民代表大会的组织机构和工作 56

制度 56

一、乡（镇）人民政府的组成和乡（镇）长 61

负责制 61

第四章乡（镇）人民政府 61

二、乡（镇）人民政府职权 63

三、乡（镇）人民政府职能 65

四、乡（镇）人民政府的行政组织机构 68

第五章村民委员会 74

一、村民委员会的产生和发展 75

二、村民委员会的性质和意义 78

三、村民委员会的任务 82

四、村民委员会的规模和组织 91

五、村民委员会实行村民自治的基本制度 96

六、村民自治示范活动 122

下篇 问题和对策 129

第六章我国农村基层政权建设的宏观思考 129

一、我国农村基层政权建设的指导思想和战 130

略目标 130

（一）我国农村基层政权建设的出发点 130

和战略目标及其实施步骤 132

（二）我国农村基层政权建设的指导思想 132

二、我国农村基层政权建设的主要内容 134

（一）组织建设 135

（二）思想建设 135

（三）政风建设 135

（四）制度建设 136

三、我国农村基层政权建设的指导原则 137

（一）政令统一原则 137

（二）民主与法制原则 141

（三）基层政权建设适应经济文化发展 143

原则 143

（四）精简、效率原则 145

四、建立和完善统一的基层政权建设管理机构， 148

加强对农村基层政权建设工作的指导 148

（一）基层政权建设工作的归属 148

（二）基层政权建设管理工作存在的主要 149

问题及解决办法 149

（一）乡（镇）人民代表大会的法律地位 154

问题 154

没有受到应有的重视，乡（镇）党 154

委对乡（镇）人大的领导亟须改善 154

农村基层的政治民主化 154

第七章加强乡（镇）人民代表大会制度建设促进 154

一、乡（镇）人民代表大会制度存在的主要 154

（二）乡（镇）人民代表大会代表的素质 155

不高，不能很好地履行人民代表的 155

职责，提高代表素质刻不容缓 155

（三）乡（镇）人民代表大会的组织机构 156

和工作制度不够健全和完善，建立 156

日常办事机构，加强制度建设是当 156

务之急 156

二、加强乡（镇）人大制度建设的对策思考 157

（二）理顺乡（镇）人大与乡（镇）党 158

负责地开展工作 158

（镇）人大的权威，保证乡（镇） 158

委、乡（镇）政府的关系，提高乡 158

人大在乡（镇）党委的领导下独立 158

治、文化素质，为乡（镇）人大建 158

法律宣传教育，提高农民群众的政 158

（一）加强农村经济文化建设，大力普及 158

设创造良好的社会基础条件 158

（三）抓好选举，搞好培训，提高乡（镇） 161

人大代表的民主意识和参政议政能 161

力，为充分发挥乡（镇）人大权力 161

机关的作用创造主体条件 161

作制度建设，促进乡（镇）人大活 163

动的经常化、制度化和规范化 163

（四）加强乡（镇）人大的组织机构和工 163

第八章改革乡（镇）政府体制完善和强化乡（镇） 165

政府职能 165

一、乡（镇）人民政府体制存在的主要问题 165

（一）党、政、企关系不顺，政府和经济 165

组织缺少自主权 165

（二）“条块分割”严重，乡（镇）政府 167

职能不全 167

（三）机构设置不合理，干部素质不适应 168

（四）财政体制不完善，乡（镇）财权受 174

制约 174

系列问题 175

（五）乡（镇）长负责制在实施中遇到一 175

性的行政管理的惯性与发展中的村 176

民自治产生矛盾 176

（六）乡村关系不顺，乡（镇）政府强制 176

二、改革乡（镇）政府体制，强化乡（镇） 177

政府职能的对策思考 177

职能，实现乡（镇）政府的权力 178

归位 178

系，简政放权，健全乡（镇）政府 178

（一）理顺县、区、乡关系和“条块”关 178

（二）理顺乡（镇）党、政、企关系及乡 185

（镇）政府与村委会的关系，明确 185

乡（镇）各种组织的职责，切实提 185

高乡（镇）政府的权威 185

（三）加强乡（镇）政府组织的自身建设， 196

完善行政管理体制，提高工作人员 196

素质，增强乡（镇）政府的活力与 196

效能 196

一、村民委员会建设存在的主要问题 210

自治制度 210

第九章加强村民委员会建设健全完善村民 210

（一）乡村关系尚未完全理顺，制约着村 211

委会建设和村民自治的发展 211

（二）村民委员会同村党支部的关系尚未 212

完全理顺，制约着村级组织整体作 212

用的发挥 212

善，滞后于农村经济改革和社会发 213

展的要求 213

（三）村民委员会自身建设不够规范和完 213

二、村民委员会建设的目标和措施 216

（一）村民委员会建设的主要目标和指导 218

思想 218

（二）加强村民委员会建设的主要措施 219

附录 243

（一）《中华人民共和国村民委员会组织 243

法（试行）》 243

（二）《中华人民共和国地方各级人民代表 247

大会和地方各级人民政府组织法》 247