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目录 1

序言 1

第一章　导论 1

一、本课题的研究思路与理论依据 1

（一）本课题的研究意义与研究方法 1

（二）本课题研究的基本思路 3

（三）新制度经济学的基本理论及其启示 5

二、本课题研究的主要内容和观点 12

三、本课题研究的创新与难点 14

（一）高度认识乡镇负债问题的严重性 16

四、主要政策建议 16

（二）正确认识乡镇负债和整个三农问题的关系 17

（三）执政党内部要有代表农民利益的部门 19

（四）解决三农问题要贯彻以人为本的理念 19

（五）取消全部农民负担，给农民、农业以平等的发展机会 21

（六）推进税费改革，理顺分配关系 22

（七）实行统筹城乡经济协调发展战略 22

（八）打破涉农领域的部门垄断，拓宽农民生存与发展的空间 27

（九）农村工业要走新型工业化道路 28

（十）建立健全农村社会化服务体系 32

（十一）政府的行政构架要做大的改革 33

（十二）树立科学的发展观，改变“政绩至上”的理念 37

（十三）实行公平的、城乡一体化的宏观经济政策 39

（十四）加快农村法制化建设的步伐 44

（十五）农村要以可持续发展为最高目标 45

第二章　我国西部地区乡镇负债的概况 47

一、乡镇负债的现状 47

（一）关于乡镇负债的基本理论 47

（二）我国乡镇负债的现状分析 52

二、乡镇负债的形成 66

（一）经济不发达导致乡镇财源薄弱 66

（二）乡镇政府包揽过多的经济管理职能 67

（三）乡镇财政体制和乡镇政府的职能不适应 68

（四）乡镇财政收支的剪刀差急剧扩大 69

（五）不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”和“达标工程” 70

（六）县域经济薄弱肢解了乡镇政府的财源 72

（七）乡镇财政管理混乱，缺乏监督机制 73

（八）税费改革使乡镇负债显形化 74

（九）垫税、贴税现象增加了乡镇债务 75

（十）乡镇债务管理松懈，债务资金使用效益低下 75

三、乡镇负债对社会经济发展的影响 76

（一）影响农村基层政权的正常运转 76

（二）抑制乡镇政府的社会动员能力 77

（四）乡镇政府转嫁债务的行为，损害了债权人的利益 78

（三）削弱基层政权的权威 78

（五）乡镇政府职能非正常移位 79

（六）导致整体财政危机的产生 80

（七）危及县域经济的发展和整个宏观经济稳定 80

（八）加重农民负担，抵消农村税费改革的成果 81

（九）影响党和政府同人民群众的关系及农村社会的稳定 81

第三章　乡镇负债产生的基础原因 83

一、农业结构调整的难度增大 83

（一）市场供求关系变化对农业发展的影响加大 83

（二）西部地区农业结构调整的现状 84

（一）农业产业化经营及其意义 86

二、农业产业化发展水平低 86

（二）西部地区农业产业化存在的主要问题 88

三、乡镇企业发展面临困境 94

（一）乡镇企业可持续发展的后劲严重不足 94

（二）西部地区乡镇企业发展面临的困难及原因 96

（三）乡镇企业可持续发展的体制制约 99

（四）乡镇企业发展的外部环境日趋严峻 101

四、农村城市化发展滞后 103

（一）我国城市化发展的现状分析 103

（二）当前小城镇发展中存在的主要问题 107

（三）我国城市化发展过程中的体制障碍 109

（一）二元结构与二元经济的基本理论 113

第四章　乡镇负债产生的社会结构原因 113

一、二元社会结构的产生及影响 113

（二）我国二元社会结构的历史变迁 115

（三）二元社会结构的影响及转换 117

二、西部地区二元社会结构的现状 122

（一）西部地区二元社会结构的特征 122

（二）西部地区二元社会结构转换的制约因素 124

三、二元社会结构的主要形式 125

（一）城乡分割的户籍制度 125

（二）城乡分割的公共产品供给制度 127

（三）城乡分割的义务教育制度 132

（四）城乡分割的社会保障制度 139

第五章　乡镇负债产生的财政体制原因 144

一、公共财政体制改革滞后 144

（一）公共财政的基本原理 144

（二）公共财政体制的基本构架 148

（三）我国公共财政体制改革滞后的主要表现 150

二、分税制财政体制改革不完善 152

（一）分税制的基本原理与主要内容 152

（二）我国分税制改革不完善的具体表现 155

（三）分税制改革不完善造成的危害 162

（一）乡镇财政体制形式多样，陈旧落后 167

三、乡镇财政管理体制改革滞后 167

（二）乡镇政府财权与事权不对称 168

（三）乡镇财政缺乏稳定的收入来源和健全的收入管理制度 168

（四）财政支出管理机制不健全，财政资金使用效益低下 170

（五）预算编制不科学，预算约束软化 171

（六）会计基础工作薄弱，财政、财务管理制度不健全 172

第六章　化解乡镇负债的一般措施 174

一、发展农村经济，增加基础财源 174

（一）西部地区农业结构调整的基本对策 174

（二）大力推进农业产业化经营 178

（三）加快乡镇企业二次创业的步伐 183

（四）加快农村城市化发展的步伐 187

二、化解乡镇负债的宏观政策措施 193

（一）乡镇负债产生的宏观政策背景 193

（二）化解乡镇负债的宏观政策选择 197

三、化解乡镇负债的具体操作对策 198

（一）建立和强化消赤减债目标责任制 198

（二）查清底数，分清责任 199

（三）盘活资产，拍卖债权 200

（四）严禁高息借贷和本息转贷 200

（五）公款私借，加收利息 201

（六）建立偿债资金，用于专项还债 201

（八）优化支出结构，改革支出管理 202

（七）强化收入征管，推行综合预算 202

（十）建立债务预警体系和评估、预测与防范财政风险的管理体系 203

（九）规范政府行为，强化债务约束 203

第七章　实行统筹城乡经济社会协调发展战略 205

一、统筹城乡经济，实行城乡一体化发展 205

（一）问题的提出 205

（二）城乡差别扩大的政策体制原因分析 206

（三）建立健全促进城乡一体化发展的政策体制 209

二、建立城乡一体化的公共产品供给体制 215

（一）建立城乡一体化的公共产品供给体制的意义 215

（二）建立城乡一体化公共产品供给体制的对策选择 219

（一）义务教育的产品属性和政府的财政职责 222

三、建立城乡一体化的义务教育体制 222

（二）完善我国城乡一体化义务教育体制的对策选择 225

四、建立城乡一体化的社会保障制度 228

（一）建立城乡一体化社会保障制度的必要性 228

（二）建立城乡一体化社会保障制度的指导思想和基本原则 230

（三）城乡一体化社会保障制度的对策选择 231

第八章　加快财政体制改革的步伐 236

一、建立适应市场经济要求的公共财政体制 236

（一）建立与公共财政相适应的收入机制 236

（二）完善财政支出制度改革 237

（三）深化财政预算制度改革 244

（一）正确划分各级政府的事权和财政支出责任 250

二、加快分税制管理体制改革的步伐 250

（二）在各级政府间合理划分税种和税权，真正做到一级政府、一级财权 252

（三）改革转移支付制度 254

（四）减少政府级次，建立三级财政 255

三、推进财政民主化、法治化建设的进程 257

（一）公共财政是民主化、法治化的财政 257

（二）建立健全公共财政的监督和约束机制 259

一、我国农业税制的现状 267

（一）城乡二元税制结构的产生及其特点 267

第九章　建立城乡一体化的新税制 267

（二）我国现行农业税制的弊端 271

二、对农村税费改革的评价 277

（一）现行的农业税制与现代市场经济的矛盾 277

（二）对农村税费改革的评价 281

三、加快建立城乡一体化的新税制 285

（一）统一城乡税制的必要性与可行性 285

（二）统一城乡税制的总体思路 291

第十章　加快乡镇体制改革的步伐 295

一、乡镇机构的演变过程及其现状 295

（一）我国乡镇机构演变过程的简要回顾 295

（二）我国乡镇政权的构成现状 297

（三）现行的乡镇机构存在的问题 299

（四）乡镇机构膨胀的体制原因 302

二、乡镇体制改革的路径选择 307

（一）乡镇体制改革的紧迫性与必要性 307

（二）乡镇体制改革的几种思路及简要评述 310

（三）乡镇体制改革的具体设想 313

第十一章　加快农村市场化改革的步伐 319

一、深化农村土地产权制度改革 319

（一）我国现行农村土地产权制度及其缺陷 319

（二）深化农村土地产权制度改革的对策建议 323

（一）创新农村经营制度的迫切性和意义 329

二、创新农村经营制度 329

（二）发展农村合作经济组织，创新农村经营体制的对策 333

三、加快农村金融体制改革的步伐 335

（一）我国农村金融业发展面临的问题与困难 335

（二）农村金融业发展落后的体制原因分析 338

（三）农村金融体系改革与发展的对策思考 342

四、深化农产品流通体制改革 347

（一）现行粮食流通体制存在的主要问题 348

（二）深化我国粮食流通体制改革的思路与对策 351

主要参考文献 355

本课题鉴定意见 369

后记 372