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上篇 调研报告 3

第一章 北京市研报告 3

一、北京市信访制度的形成与演变 3

二、北京市信访工作理念的创新 23

三、北京市怀柔区信访模式：“五级网络，三调对接”模式 44

四、北京市东城区信访代理制 54

五、北京市门头沟区“连民心恳谈室” 62

六、北京市昌平区群众走访“一单式”工作法 66

第二章 广西壮族自治区调研报告 69

引言 69

一、广西壮族自治区涉农信访基本情况 69

二、广西壮族自治区来宾市象州县信访工作模式 75

三、广西壮族自治区涉农信访类型化分析 85

四、广西壮族自治区涉农信访成因分析 94

五、对广西壮族自治区涉农信访的思考 105

六、结语 120

第三章 湖南省衡阳市调研报告 121

引言 121

一、湖南省衡阳市信访基本情况 122

二、湖南省衡阳市蒸湘区信访模式的运作机理 126

三、湖南省衡阳市涉农信访的类型化分析 139

四、衡阳市涉农信访的成因透析 150

五、结论和建议：俯仰之间的涉农信访 163

六、结束语 174

第四章 陕西省富平县调研报告 175

引言 175

一、富平县涉农信访基本情况 178

二、涉农信访量的攀升与农民“信访依赖” 184

三、信访制度的部分失灵无法应对基层信访 188

四、深嵌于基层政治体制中的基层信访及其困境 196

五、基层信访困境的消解 205

下篇 专题研究 219

第五章当代中国“三农”与信访问题研究 219

一、涉农信访：新时期的新“三农”问题 219

二、涉农信访之总体特点——以四省调研为观察对象 237

三、涉农信访的主要表现及其成因 250

四、通过做好信访工作助力涉农信访问题之解决 276

第六章中国信访与社会稳定问题研究 290

一、社会稳定问题的基本范畴研究 290

二、社会稳定与信访制度 320

三、社会稳定评价指标体系的构建 336

四、结论 358

第七章当代中国信访制度困境与改革出路研究 361

引言 361

一、新形势下我国信访制度遭遇的困境 362

二、困境中信访制度的存废之辩 371

三、新形势下如何正确看待信访 377

四、新形势下信访制度困境产生的原因 391

五、新形势下信访制度改革路径选择 404

六、新形势下信访制度改革的具体举措 411

附录 445

附录一 调查问卷及访谈提纲 445

附录二 相关政策和法律法规 449

附录三 新修订的《信访条例》实施五周年综述 494

致谢 500

上篇 调研报告 3

第一章 北京市调研报告 3

一、北京市信访制度的形成与演变 3

（一）信访工作的历史发展阶段 3

1.信访制度的创立与探索（1951～1978年） 3

2.恢复和发展阶段（1978～2007年） 7

3.统合和重塑阶段（2007年至今） 10

（二）新中国成立以来国家信访观念的变化 12

1.社会动员取向的形成与确立 13

2.政治运动与社会动员取向的强化 15

3.1978年以后国家信访观念的转变——矛盾化解观念的形成 20

4.2008年以来北京市信访理念的创新——以理论研究为导向的工作转型 22

二、北京市信访工作理念的创新 23

（一）信访是一门学问 23

1.信访是解决信访矛盾的系统知识 23

2.信访是解决社会问题和社会矛盾的系统知识 23

3.信访是不断发展和不断丰满的系统知识 24

（二）信访能够真实反映各类社会问题和经济问题 24

1.信访是观察经济发展社会代价的窗口 24

2.信访问题是各类社会矛盾和社会问题的集中反映 25

3.信访是彻底解决社会矛盾和社会问题的重要手段 26

（三）信访工作理念转变的三个创新 26

1.信访功能定位要从参与保障型向参与决策型转变 27

2.信访工作模式要从实务操作型向理论研究型转变 27

3.信访工作方法要从表层汇总型向深层剖析型转变 28

（四）“三个转变”的意义 29

1.“三个转变”的提出是在总结实践经验基础上的理念创新 29

2.“三个转变”的提出是在新时期首都信访形势和规律的基础上的战略转变 29

3.“三个转变”的提出标志着首都信访工作正在发生着战略性、方向性、历史性的转型 30

（五）信访工作的“科学化、学科化、专业化、数字化” 31

1.新时期信访工作必须重视科学化 31

2.新时期的信访工作要求学科化 32

3.信访工作的必然趋势是专业化 34

4.新时期信访工作提高的重要途径是数字化 36

（六）信访工作应当着重关注社会的隐性不满 37

1.隐性不满具有更重大的社会破坏力 37

2.隐性不满范围广，成因复杂 38

3.信访工作在发现和化解隐性不满方面作用重大 39

（七）信访工作的新思考 39

1.信访工作应主动承担党和政府接受人民监督的重要职责 39

2.信访制度应立足于引导民主和补充法治 41

三、北京市怀柔区信访模式：“五级网络，三调对接”模式 44

（一）“五级网络”形成的背景 44

1.适应新时期信访新形势的发展要求，完善信访部门的职能，积极探索社会矛盾调处五级网络 44

2.借鉴综合行政服务中心的成功经验，改革信访工作体制，实现社会矛盾调处体制的大胆革新 45

（二）“五级网络”运作模式 45

1.五级社会矛盾调处网络体系 45

2.“五级网络”的运行方式 46

3.“五级网络”的组织机构及工作职责 47

（三）“三调对接”的矛盾调处模式 48

1.“三调对接”提出的背景 48

2.“三调对接”的工作体系 49

（四）“五级网络，三调对接”信访工作模式的相关制度 50

1.“五级网络”的相关制度 50

2.“三调对接”的相关制度 52

（五）“五级网络，三调对接”的信访工作模式实施效果 53

1.“五级网络，三调对接”的信访工作模式搭建起了“调处矛盾、解决问题、为人民服务、促进和谐”的完整平台 53

2.“五级网络，三调对接”的信访工作模式有效地整合了社会资源，强化了社会矛盾调处责任 53

3.“五级网络，三调对接”的信访工作模式立足基层，增强基层化解社会矛盾的作用，顺应了矛盾调处的工作规律 54

4.“五级网络，三调对接”的信访工作模式信息畅通，及时预警，增强了职能部门矛盾调处的主动权 54

四、北京市东城区信访代理制 54

（一）基本情况 54

（二）主要做法 55

1.构建三级代理的工作格局 55

2.坚持六项代理原则 56

3.实行五阶段的代理流程 57

（三）成功原因 58

1.直接原因 58

2.深层原因 59

（四）信访代理制度推广过程中需要注意的问题 60

1.将信访代理的做法固化形成政府文件，才具有更大执行力 61

2.将信访代理的做法制度化，才有进一步升华的空间 61

3.将信访代理的做法形成可复制的文本，才具有更大推广力 61

4.形成科学的信访工作机制和权威的信访部门，是信访代理制能够充分发挥作用的基础 62

五、北京市门头沟区“连民心恳谈室” 62

（一）“连民心恳谈室”的工作机制 63

1.组织体系比较完备 63

2.方式灵活多样、务求实效 63

3.充分落实“恳谈”机制 64

（二）“连民心恳谈室”的工作效果 64

1.大量信访问题在基层社区得到控制化解 64

2.街道信访量大幅度下降 64

3.到区以上越级集体访大幅减少 65

（三）机制实施成功的原因 65

1.有力的协调工作机制是重要保证 65

2.完善的预约工作机制是重要原因 65

3.周密的排查工作机制是有力保证 65

4.“四位一体”联动机制是制度保证 65

六、北京市昌平区群众走访“一单式”工作法 66

（一）实施背景 66

（二）主要做法 66

1.明确流程，规范办理 66

2.依法受理，严格把关 67

3.找准定位，狠抓基层 67

4.综合施策，多措并举 67

（三）工作成效 67

1.促进了“双向规范” 67

2.推动了“事要解决” 68

3.压实了工作责任 68

4.节约了工作成本 68

5.得到了群众认可 68

第二章广西壮族自治区调研报告 69

引言 69

一、广西壮族自治区涉农信访基本情况 69

（一）涉农信访总量较大，问题较突出 70

（二）涉农信访问题的涉及面广、情况复杂、处理难度大 70

（三）涉农信访内容具有相似性和集中性 71

（四）涉农信访表现方式激烈，治理难度加大 72

（五）基层信访工作机制不健全 72

1.信访工作缺乏合力 72

2.信访工作缺乏制度保障 72

3.信访工作人员的素质有待提高 73

（六）信访终结机制在各地的运行情况不一 73

（七）用“群众工作统揽信访工作”具有可借鉴性 74

二、广西壮族自治区来宾市象州县信访工作模式 75

（一）信访工作机构设置及职能 75

1.县群众工作部 75

2.乡镇群众工作站 76

3.村（社区）群众工作室及村组群众工作信息员 76

（二）信访工作运作模式 77

1.接访环节 77

2.建档环节 77

3.转办环节 77

4.督办环节 77

5.调处环节 78

（三）信访工作机制创新 78

1.建立健全群众工作联席会议制度 78

2.建立健全群众诉求表达机制 79

3.建立健全全面排查调处机制 80

4.建立健全干部下访工作机制 81

5.建立健全“攻坚月”活动机制 81

6.建立健全宣传教育机制 82

（四）信访工作模式成效 83

1.畅通了民意表达的渠道，规范了信访秩序 83

2.健全了工作机制，开创了信访工作的新局面 83

3.改善了民生，促进了发展 83

4.化解了社会矛盾，维护了社会稳定 84

三、广西壮族自治区涉农信访类型化分析 85

（一）山林纠纷类 85

（二）土地纠纷类 86

（三）水利纠纷类 87

（四）村务、财务管理类 88

（五）征地、拆迁类 90

（六）村民自治类 90

（七）村干部问题类 92

（八）历史遗留问题类 93

（九）邻里纠纷类 93

四、广西壮族自治区涉农信访成因分析 94

（一）涉农信访量居高不下的表层原因 94

1.“三大纠纷”的解决面临瓶颈 94

2.政策的缺失导致历史遗留问题无法妥善解决 95

3.村民自治组织建设薄弱 95

4.村民的思想观念存在误区 96

5.司法救济的有限性以及纠纷调处机制的完善，间接促使大部案件分流至信访部门 96

6.通报、接访、“一票否决”等制度，给信访工作带来了一定的负面影响 97

7.“三级终结”机制的空置，造成了信访量虚高 98

（二）涉农信访量居高不下的深层原因 99

1.个人利益最大化的追求 99

2.相关法律法规不完善 100

3.政策制定、实施中风险评估机制的缺失 101

4.农村社会保障体系比较落后 102

5.司法权威的丧失使得农民更倾向于选择信访解决问题 103

6.信访制度及工作方法的创新间接引发了大量信访 104

五、对广西壮族自治区涉农信访的思考 105

（一）涉农信访中的博弈 105

1.农村传统观念与现代法治理念的冲突 105

2.农民与基层政权的对抗 107

3.小结 109

（二）信访制度的尴尬 110

1.无理上访治理之困 110

2.对非正常上访缺乏有针对性的法律制裁手段 112

3.小结 115

（三）涉农信访中的农地权利问题 115

1.土地维权抗争中的农地权利 116

2.土地权利固化对涉农信访产生的影响 117

3.小结 119

六、结语 120

第三章湖南省衡市调研报告 121

引言 121

一、湖南省衡阳市信访基本情况 122

（一）信访总量有所下降，但依然处于高位运行状态 122

（二）信访内容领域集中，涉农信访问题突出 123

（三）集体访持续上升，信访矛盾和冲突不断加剧 124

（四）信访机构维稳成本日益攀升 125

（五）基层信访组织机构建设虽不健全，但信访积案化解工作卓有成效 126

二、湖南省衡阳市蒸湘区信访模式的运作机理 126

（一）蒸湘区简介 127

（二）蒸湘区信访模式的确立 127

1.蒸湘区信访局的成立 127

2.蒸湘区综治信访维稳中心的成立 128

3.蒸湘区“以群众工作统揽信访工作”模式的确立 129

（三）蒸湘区信访模式的实践运作 129

1.前置性程序：民情调查、分析与群众工作相结合 129

2.信访事项的提出：民意表达与群众工作相结合 131

3.信访事项的受理：综合服务与群众工作相结合 132

4.信访事项的处理：制度保障与群众工作相结合 133

5.信访事项之终结：程序正义与群众工作相结合 135

6.法律责任之追究：责任自负与群众工作相结合 136

（四）蒸湘区信访模式的运行效果 137

三、湖南省衡阳市涉农信访的类型化分析 139

（一）承包地纠纷类 139

1.“新生人口”要求享有土地承包经营权类 140

2.“土地流转”所产生的土地承包经营权纠纷类 140

3.妇女的土地承包权纠纷类 141

（二）宅基地纠纷类 142

1.宅基地被侵占类 142

2.宅基地相邻纠纷类 142

3.宅基地继承纠纷类 142

（三）征地、拆迁类 143

（四）政策类 144

1.农村优抚救济政策类 144

2.“退休”职工要求落实政策类 145

（五）村民自治类 145

1.基层干部经济作风类 146

2.村务（政务）不透明类 146

（六）环境保护类 147

（七）拖欠农民工工资类 148

（八）侵权损害赔偿类 148

（九）涉法涉诉类 149

四、衡阳市涉农信访的成因透析 150

（一）衡阳市涉农信访的表层原因解读 151

1.群众权利意识的觉醒与利益驱动的盲目性是涉农信访最直接的原因 151

2.城市化进程的“畸形化”与新农村建设的“形式化”是当前涉农信访多发的重要原因 151

3.传统的“厌诉”情感与司法救济种种弊端的双重叠加导致涉农信访案件虚高 153

4.农村政策的不可操作性与不连续性是涉农信访多发的重要原因 154

5.信访三级终结事难结造成了信访案件的重复处理和信访量的虚高 155

6.落后的法律、制度和观念并存是农村妇女信访的重要原因 156

7.农村的社会保障制度不健全也是涉农信访多发的另一重要原因 157

8.媒体的不当宣传对涉农信访的重访、集体访等起了推波助澜的作用 157

（二）衡阳市涉农信访的深层次原因透视 158

1.“中等收入陷阱”是涉农信访多发的背景性原因 158

2.政治体制改革的超前性与滞后性的双重矛盾是涉农信访多发的政治原因 159

3.传统文化和西方文化的交融是涉农信访多发的文化方面的原因 160

4.信访制度功能定位模糊，信访制度运行机制已经异化是涉农信访多发的内在制度性原因 162

5.土地资源的稀缺性与可增值性是涉农信访重心转移的根本原因 162

五、结论和建议：俯仰之间的涉农信访 163

（一）深刻剖析“三农问题”的核心是解决涉农信访问题的前提和基础 163

1.土地问题是制约农村经济发展的瓶颈，也是涉农信访滋生的根源 163

2.解决好民生问题是减少信访问题和缓解社会矛盾的根本之策 164

3.促进社会阶层的良性流动是解决涉农信访问题，实现社会动态稳定的重要方面 165

（二）完善信访制度的运行机制是解决涉农信访问题的制度保障 166

1.合理定位信访制度的功能 166

2.对信访进行合理分类，是做好基层信访工作的基础 167

3.规范信访制度运行程序，完善信访终结制度是解决信访问题的关键 168

4.厘定信访与司法之间的关系，信访不应当干预司法 170

（三）深入研究社会矛盾的内在机理是解决涉农信访问题，实现农村社会和谐稳定的关键 172

六、结束语 174

第四章陕西省富平县调研报告 175

引言 175

一、富平县涉农信访基本情况 178

（一）富平县涉农信访的主要特点 178

1.涉农信访数量多，比重大 178

2.涉农集体访增多，且组织性越来越强 178

3.涉农信访多为经济利益纠纷，政治冲突较少 179

4.涉农信访涉及层面广、上访几率高 179

5.涉农信访调处难度大 179

（二）富平县涉农信访的主要类型 180

1.农村集体土地征收补偿款分配及政策安置类 180

2.土地承包经营权类 181

3.村民自治类 182

4.宅基地类 183

5.退耕还林、粮食直补等惠民政策落实问题 183

6.其他 183

二、涉农信访量的攀升与农民“信访依赖” 184

（一）为什么农村涉农信访量不断攀升？ 184

（二）农民“信访依赖”的形成 186

1.农民对于信访认识不足 186

2.法治救济渠道的相对堵塞 186

3.个案的推动，形成示范效应 187

4.“政治机遇”的出现 187

5.弱势群体对强势群体的仇视心态 187

三、信访制度的部分失灵无法应对基层信访 188

（一）信访制度困境的两个维度 189

1.“合法化”维度 190

2.“有效性”维度 191

（二）信访受理范围在农民“信访依赖”面前的空洞 191

（三）对“分级负责”原则的误解 193

（四）属地管辖原则的异化 195

（五）信访终结机制无力终结“无理信访” 195

四、深嵌于基层政治体制中的基层信访及其困境 196

（一）基层信访的体制环境 198

（二）基层信访功能的有限性 201

五、基层信访困境的消解 205

（一）信访制度的完善 205

1.信访制度的价值变迁 205

2.信访制度改革的宏观思路 207

3.信访制度改革的具体思路 209

（二）“回应型”政权建设与农民对政府的认同 211

下篇 专题研究 219

第五章当代中国“三农”与信访问题研究 219

一、涉农信访：新时期的新“三农”问题 219

（一）“三农”问题在新时期的新发展 219

1.“三农”问题的提出 219

2.“三农”问题的发展历程 221

3.新时期的“三农”问题：建设和谐社会无法回避的挑战 225

（二）涉农信访：当前维稳格局下的一项重要工作 227

1.中国维稳之语境分析：从“刚性稳定”向“韧性稳定”转化 227

2.“三农”问题：中国今后维稳道路上的主要障碍之一 230

3.“三农”问题不断向信访转移和集聚并释放出巨大的社会风险 233

二、涉农信访之总体特点——以四省调研为观察对象 237

（一）涉农信访面临严峻的形势 238

1.信访总量保持高位运转 238

2.涉农信访总量逐年递增 238

3.涉农信访是基层信访工作的重心所在 239

（二）涉农信访问题十分复杂 240

1.涉农信访问题的区域差异性 240

2.涉农信访内容的广泛性 241

3.涉农信访问题的集中性 243

（三）涉农信访表现形式的多元化 244

1.涉农信访中集体访、越级访趋势的增强 244

2.涉农信访表现出组织化和规模化的倾向 245

3.涉农信访的表现形式愈加激烈 246

（四）基层涉农信访工作正在艰难运行 247

1.涉农信访工作难度加大 247

2.基层涉农信访工作自身存在诸多问题 247

3.基层涉农信访工作机制的普遍创新 249

三、涉农信访的主要表现及其成因 250

（一）农地纠纷 250

1.“新老户”问题 250

2.“衍生人口”问题 253

（二）村民自治 256

1.村民委员会与村民大会（村民代表大会） 256

2.政府与村民自治 257

3.法院与村民自治 258

（三）土地征收 265

1.土地征收的制度性设计 266

2.政府与土地征收 267

3.土地征收纠纷的司法介入 268

四、通过做好信访工作助力涉农信访问题之解决 276

（一）良法缺失与信访之困 276

1.涉农信访问题解决中的良法缺失 276

2.信访面对“三农”问题时的制度性困境 277

3.基层涉农信访治理之困 279

（二）“倒逼”机制与信访职能的异化 281

1.信访工作中的“倒逼”机制 281

2.基层信访工作机制的创新与信访职能的异化 283

3.“倒逼”机制下涉农信访工作的恶性循环 284

（三）信访与司法关系的正确厘定是涉农信访问题解决之出路 286

1.权利救济体系中司法与信访的功能错位 286

2.权利救济体系的重构 287

3.涉农信访问题之最终出路 288

第六章 中国信访与社会稳定问题研究 290

一、社会稳定问题的基本范畴研究 290

（一）社会稳定问题研究的重要意义 290

1.社会稳定问题研究的现实意义 291

2.社会稳定问题研究的理论意义 291

（二）社会稳定问题研究的现状与观点 292

1.国外社会稳定问题研究现状与观点 292

2.国内社会稳定问题研究现状与观点 297

（三）社会稳定的含义与特征 305

1.社会稳定的含义 305

2.社会稳定的特征 308

3.对社会不稳定的解读 311

（四）社会稳定的基本内容 312

1.社会稳定是一个综合性的系统 312

2.社会稳定各子系统的含义与表现 313

3.社会稳定各子系统之间的关系与地位 319

二、社会稳定与信访制度 320

（一）信访制度与社会稳定关系 320

1.信访问题对社会稳定的威胁与破坏 321

2.信访制度对社会稳定的实现与维护 323

（二）信访制度对政治稳定的实现与维护 327

1.政治参与功能对政治稳定的实现与维护 327

2.政治监督功能对政治稳定的实现与维护 329

（三）信访制度对社会秩序稳定的实现与维护 330

1.权利救济功能对社会秩序稳定的实现与维护 330

2.权力监督功能对社会秩序稳定的实现与维护 331

3.社会纠纷解决功能对社会秩序稳定的实现与维护 332

（四）信访制度与社会心理稳定 334

1.信访制度对社会心理不稳定的消除 334

2.社会安全阀功能对社会心理稳定的实现与维护 335

三、社会稳定评价指标体系的构建 336

（一）社会稳定指标研究的解读 336

1.国外社会稳定指标的研究 336

2.国内社会稳定指标的研究 338

（二）社会稳定指标体系的功能与意义 341

1.社会稳定指标体系的功能 342

2.社会稳定指标体系的意义 342

（三）社会稳定指标体系的建构原则与逻辑结构 343

1.社会稳定指标体系的建构原则 343

2.社会稳定指标体系的逻辑结构 344

（四）社会稳定指标体系具体内容 347

1.社会稳定指标的来源 347

2.社会稳定指标的类型 351

3.社会稳定指标体系构建 352

四、结论 358

1.社会稳定问题在当下具有重要的现实意义和理论意义 358

2.信访制度在运行中有异常运行和正常运行两种状态 359

3.建构社会稳定指标体系在当下社会具有重要意义 359

第七章 当代中国信访制度困境与改革出路研究 361

引言 361

一、新形势下我国信访制度遭遇的困境 362

（一）困境之一：信访部门权力有限，却职责重大、繁杂 363

（二）困境之二：意在解决、疏导矛盾的信访制度，却成为矛盾聚集上升的通道 364

（三）困境之三：作为补充性救济的信访制度，却消解了国家司法机关的权威 366

（四）困境之四：旨在解决信访问题的创新办法，却进一步异化信访制度 367

（五）困境之五：旨在维护民众民主权利的信访制度，却会影响国家的社会稳定 369

二、困境中信访制度的存废之辩 371

（一）“信访制度废除论”的主要观点 371

（二）“信访制度做大做强论”的主要观点 372

（三）对信访制度存废之辩的评述 374

1.信访制度一定与法治为敌吗？ 374

2.无限扩大的信访制度一定能“包治百病”吗？ 375

三、新形势下如何正确看待信访 377

（一）信访功能的历史流变 377

1.大众动员型信访时期（1951年6月至1979年1月）：以揭发、纠偏、落实政策为主要表现形式的信访政治参与功能 378

2.拨乱反正型信访时期（1979年1月至1982年2月）：以平反冤假错案为主要表现形式的信访权利救济功能 379

3.安定团结型信访时期（1982年2月至今）：以反映社情民意、化解社会矛盾为主要表现形式的信访双重功能 380

4.正本清源后的启示：信访制度设计与其承载功能之间的错位 381

（二）信访制度存在的正面解读 382

1.从理论上看，信访制度是为人民服务理论的体现，是维护社会稳定的安全阀 383

2.从法理上看，信访是人民群众的一项宪法性权利 384

3.从传统文化上看，信访在制度功能上与中国古代民众的传统文化意识具有相似性 385

4.从历史上看，信访制度保证了建国初期国家政权的稳定 386

5.从性质上看，信访制度在国家政治生活中扮演着重要的角色 387

（三）信访在国家政治架构中的位置 389

四、新形势下信访制度困境产生的原因 391

（一）信访制度困境产生的原因梳理 392

1.信访制度本身存在的问题 392

2.我国整个救济、监督和解决争议机制存在的问题 393

3.法治时代语境下存在的问题 393

4.其他社会性因素存在的问题 394

（二）信访制度困境最主要成因的三种解释模式及其存在的问题 397

1.宏观视角的解释模式及其存在的问题 397

2.微观视角的解释模式及其存在的问题 397

3.中观视角的解释模式及其存在的问题 398

（三）为什么要在宪法框架体系下分析信访制度困境的最主要成因？ 399

（四）压力型体制下信访制度在宪法架构中位置与功能的错位是新形势下信访制度困境的最主要成因 400

五、新形势下信访制度改革路径选择 404

（一）关于信访制度改革路径的观点及其利弊分析 404

（二）宪法框架体系下信访制度改革的总体路径 407

1.弱化信访制度的功能，使其与宪法框架体系下的辅助性位置相一致 408

2.修补、完善、提升国家核心政制的功能，使之“名至实归” 409

3.信访制度改革应以修补、完善、提升国家核心政制的功能为基础、为重点 409

（三）现阶段信访制度改革的初始路径 410

六、新形势下信访制度改革的具体举措 411

（一）弱化信访的权利救济功能，强化信访的政治参与功能 414

1.信访的权利救济功能：保留基础上的弱化 414

2.信访的政治参与功能：肯定基础上的强化 416

（二）对信访及其创新性制度的整合与规范 417

1.要改变信访工作党政不分的局面 417

2.各级党政部门应该减轻对下一级信访部门的压力，降低群众对信访的预期，坚决反对在不分清事实、理由的情况下“花钱买平安” 417

3.中央信访联席会制度不应过度地提倡和普及 418

4.党政“一把手”挂帅，齐抓共管的“大信访”格局值得警惕 419

（三）进一步明确、完善信访制度的某些制度设计 420

1.完善对信访的科学分类，是信访有效治理的前提和基础 420

2.完善信访的立案制度 423

3.完善信访听证制度 424

4.建立和完善信访人责任追究制度 425

5.完善信访终结机制 427

（四）实现信访救济与行政复议救济的有效衔接 430

1.实体上对行政救济和行政复议救济应作出的界分 431

2.程序上对行政救济和行政复议救济作出的衔接 435

（五）划定信访救济与司法救济的界限 437

1.在原则上坚持“诉”、“访”分离 437

2.扩大人民法院的立案范围，加强判决的说理性，减少无原则的调解 440

3.将信访救济规范改造为现有司法救济的过滤机制、补充机制和疑难案件处置机制 442

附录 445

附录一 调查问卷及访谈提纲 445

附录二 相关政策和法律法规 449

附录三 新修订的《信访条例》实施五周年综述 494

致谢 500