前言 1
第一章 “政策”的基本认识 3
一 政策的定义 3
二 政策的政治属性 6
（一）政策与政治的关系 6
（二）政策的阶级和利益属性 13
（三）政策的政党属性 14
（四）政策的革命属性 16
（五）政策的群众属性 17
三 把握政策的基本标准 20
（一）预见性标准 20
（二）原则性标准 21
（三）明确性标准 23
（四）灵活性标准 25
（五）经验性标准 25
（六）事实性与实践性标准 27
（七）反对空谈标准 29
（八）发展生产力标准 30
（九）影响力标准 30
（十）政策环境标准 33
第二章 不同形态的“民主” 36
一 “政治”维度的民主形态 36
（一）作为统治形态的民主 36
（二）作为国家形态的民主 42
（三）作为革命形态的民主 44
（四）作为政党形态的民主 45
（五）作为选举形态的民主 46
（六）作为政治形态的民主 51
二 “社会”维度的民主形态 57
（一）作为社会形态的民主 57
（二）作为阶级形态的民主 60
（三）作为个体形态的民主 61
（四）作为情感形态的民主 62
（五）作为生活形态的民主 63
三 “制约”维度的民主形态 66
（一）作为制度形态的民主 66
（二）作为价值形态的民主 77
四 “政策”维度的民主形态 81
（一）作为讨论形态的民主 81
（二）作为参与形态的民主 86
（三）作为政策形态的民主 90
五 “政策＋民主”的政策民主 94
（一）广义的“民主” 95
（二）“政策民主”的定义 96
（三）“政策民主”的基本范畴 97
第三章 控制权力的政策民主 100
一 “政策权力”的界定 100
（一）基础性权力 100
（二）应用性权力 105
二 控制政策权力的目标 119
（一）体制取向目标 119
（二）政策过程目标 123
三 两种权力关系的协调 129
（一）政策集权的重要性 129
（二）政策分权的不可缺性 132
（三）协调政策集权与分权的主要方法 135
（四）处理“立法权”与“行政权”关系的不同思路 140
四 控制政策权力的主要途径 143
（一）注重权力来源 143
（二）明确权力责任 145
（三）权力相互制衡 146
（四）舆论监督权力 147
（五）司法约束权力 147
（六）公民掌控权力 148
（七）发挥政策优势 150
（八）党政分开 150
（九）民主集中制 151
（十）构建有效控制权力的政策民主 152
第四章 保障权利的政策民主 155
一 注重“公民身份” 155
（一）公民与臣民的区别 155
（二）公民身份要素 156
（三）积极公民与消极公民 161
（四）政策视角下的“好公民” 164
二 公民责任与义务 165
（一）公民的政策责任 166
（二）公民的政策义务 167
三 公民的政策权利 168
（一）权利的基本分类 169
（二）支配权利 170
（三）应得权利 179
（四）支配权利与应得权利的关系 188
四 行使支配权利的基本路径 190
（一）社会主义民主路径 190
（二）西方学者倡导的民主路径 191
五 保障应得权利的基本路径 196
（一）民主公民权路径 196
（二）经济民主路径 197
（三）社会民主路径 199
（四）文化的民主化路径 200
（五）为权利提供保障的政策民主 201
第五章 政策民主的价值取向 203
一 公共性与公共幸福 203
（一）政策的公共性指向 203
（二）公共幸福与公共政策 206
二 公共福利与福利国家 208
（一）公共福利的定义 208
（二）福利国家的政策取向 209
（三）反福利国家的论点 210
（四）公共福利与公共政策 212
（五）社会主义国家的福利取向 214
三 公共利益与公共政策 215
（一）公共利益与私人利益 215
（二）集体利益与个人利益 218
（三）公共利益为政策带来的问题 220
（四）协调利益关系的政策原则 222
四 公共服务与为人民服务 226
（一）政策的“服务需要” 227
（二）政策的服务对象 228
（三）公共服务的提供者和途径 229
（四）“为人民服务”的价值取向 232
五 政策的理性取向 234
（一）统治理性 234
（二）政策理性 235
（三）意见理性 237
（四）个人理性与公共理性 238
（五）完全理性与有限理性 241
六 政策的正义性 244
（一）分配正义 244
（二）程序正义 245
（三）政策正义 246
（四）具有阶级性的正义 248
七 公平与公正 249
（一）政策公平的重要维度 249
（二）政策公正的基本特征 251
八 具有借鉴意义的政策价值观 253
（一）否定“价值中立”的政策观 253
（二）否定“特定价值”的政策观 255
（三）强调“民主价值”的政策观 256
（四）以政策为核心的价值观 258
（五）“好政策”的观念 260
（六）政策民主的两类价值标准 262
第六章 植根于社会的政策民主 265
一 社会改造与社会解放 265
（一）国家与社会的关系 265
（二）实现共产主义的理想 266
（三）社会主义社会的基本要求 268
（四）社会改造和改革 271
（五）社会解放的政策作用 272
二 公共领域与公共政策 275
（一）公共领域与私人领域的关系 275
（二）公共领域的政策作用 276
（三）政策过程中公共领域缺失的主要表象 278
（四）发展公共领域政策功能的主要思路 279
三 组织化的影响 281
（一）组织与“政策的组织化” 281
（二）社会组织的政策功能 283
（三）组织民主 285
四 社会运动的影响 287
（一）“运动”与“社会运动” 287
（二）社会运动对政策的积极影响 288
（三）社会运动对政策的消极影响 292
五 大众民主与大众政策 294
（一）对“大众政治”的基本理解 294
（二）对“大众民主”的否定 296
（三）对“大众政策”的不同看法 297
（四）大众忠诚与控制大众 299
六 “公民社会”与“民主社会” 301
（一）个人与社会的关系 301
（二）公民社会的政策地位 303
（三）与“民主”相联系的公民社会 307
（四）“民主社会”的基本要求 310
（五）政策民主的基本社会取向 312
第七章 以信息交流为基础的政策民主 315
一 作为“政策处理”的信息 315
（一）对政策信息系统的基本理解 315
（二）政策信息处理面临的主要问题 317
（三）政策信息处理的“民主”思路 319
二 作为“政策知情”的信息 321
（一）需要“开放”或公开传播的政策信息 321
（二）“知情”信息的传播途径 323
（三）民众了解政策信息面临的困难 323
（四）获得公众得以控制的信息的路径 324
三 对“民意”的不同看法 326
（一）对“公意”的理解 326
（二）民意与政策关系的积极论点 328
（三）民意与政策关系的消极论点 331
四 舆论与政策的关系 334
（一）侧重于“工具”功能的解释 334
（二）侧重于“意见”功能的解释 336
（三）公共舆论的制造者 339
（四）对舆论自由的看法 342
五 媒体的作用 344
（一）媒体与民意、公共舆论的关系 344
（二）媒体对政策的积极影响 345
（三）媒体对政策的消极影响 351
（四）对“网络民主”的不同看法 352
（五）以积极的态度应对媒体问题 353
六 “政策沟通”与“政策联系” 354
（一）政治沟通与政策沟通 354
（二）“政策联系”的民主诉求 356
（三）政策民主的基本信息取向 357
第八章 重视表达和参与的政策民主 360
一 选举式的政策参与 360
（一）强调“选票决定政策”的选举参与 360
（二）侧重于“影响政策”的选举参与 362
（三）侧重于“政策代议”的选举参与 365
（四）选举与政策之间无紧密关系 369
（五）选举中的选民参与行为 372
二 表决式的政策参与 378
（一）表决式参与的场域 378
（二）全民公决的政策效用 379
（三）表决式参与的反对意见 380
三 表达式的政策参与 384
（一）公民意见表达对政策的重要作用 384
（二）需要表达的内容 386
（三）表达式参与的形式 388
四 “组织式”的政策参与 404
（一）以“组织群众”为重心的参与 404
（二）以“组织公民”为重心的参与 408
（三）以“自治”为重心的参与 413
（四）以“社区”为重心的参与 418
（五）以“委员会”为重心的参与 422
五 “行动式”的政策参与 424
（一）对政策参与行动的不同理解 424
（二）不同的政策参与行动 426
六 政策参与的交往、对话、话语和共识基础 433
（一）“政策交往”与“交往民主” 433
（二）“对话的政治”与“对话民主” 436
（三）“话语理论”与“话语民主” 438
（四）“政策共识”与“共识民主” 440
七 构建“参与社会” 442
（一）公民政策参与面临的普遍性问题 443
（二）“参与社会”的基本要求 445
（三）注重参与的政策民主 455
第九章 法治化的政策民主 459
一 政策民主的宪法保证 459
（一）法律对政策的基础性作用 459
（二）政策对法律的依赖性 462
（三）宪法对政策的约束 465
（四）适用于公共政策的宪政原则 468
二 “法治”而不是“人治”的政策要求 472
（一）法治与人治的区别 472
（二）政策的法治标准 473
三 政策的法制要求 475
（一）法制要求有效的立法机制 475
（二）法制要求依法制定政策和依法办事 476
（三）法制要求反对官僚主义和克制腐败现象 477
（四）法制要求进行全面的纪律教育和法制教育 478
（五）明确民主与法制的关系 478
四 政策的合法性 480
（一）基于权力的政策合法性 480
（二）基于制度的政策合法性 485
（三）政策程序的合法性 487
（四）政策参与的合法性 490
（五）接受政策的合法性 495
（六）注重有效性的合法性 497
（七）对政策正当性的理解 500
（八）政策民主的法治化要求 505
第十章 制度化的政策民主 507
一 社会主义国家政策体系的制度基础 507
（一）国家的基本定位 507
（二）政体的主要特征 511
（三）政府形态的影响 512
（四）无产阶级政党和民主集中制 516
（五）人民代表大会制度的政策功能 521
（六）政治协商制度的政策作用 525
（七）行政管理的基本要求 526
二 资本主义国家政策体系的制度基础 530
（一）政体对政策的影响 530
（二）不同类型的“民主国家”定位 533
（三）影响政策的三种政府形态 538
（四）官僚制的政策特征 544
（五）行政管理制度的政策要求 549
（六）代议制的政策功能 559
（七）政党制度的政策作用 569
三 政策民主制度化的基本要求 577
（一）“政治制度化”的标准和功能 577
（二）制度影响政策的路径 580
（三）为政策建立的制度 582
（四）制度影响政策的限度 584
（五）政策民主的制度化倾向 585
第十一章 程序化的政策民主 588
一 决策程序 588
（一）决策与民主决策 588
（二）议题选择的程序化要求 592
（三）议程设定的民主要求 598
（四）议案选择的民主标准 601
（五）政策决定和政策输出 606
（六）社会主义国家的民主决策标准 616
二 政策执行程序 629
（一）政策执行的条件 629
（二）政策执行的民主程序 636
（三）公民介入政策执行的民主程序 644
三 政策监督程序 648
（一）政策监督的理念 648
（二）政策监督的程序化要求 653
（三）政策责任和政策问责 656
四 政策评估程序 668
（一）政策评估的多元主体 668
（二）政策评估的基本标准 670
（三）政策评估方式的选择 675
（四）反馈与纠错 677
（五）政策民主的程序化要求 686
第十二章 政策民主与政策文化 691
一 “政策文化”的基本走向 691
（一）“政治文化”与“政策文化” 691
（二）公民身份认同的政策意义 693
（三）政治认同与政策认同 695
（四）意识形态的政策作用 698
（五）政策与民主生活方式 701
（六）个人责任文化 703
（七）对“忠诚”的要求 704
（八）建立“信任文化” 707
（九）政策参与文化 712
二 社会主义的政策文化观念 715
（一）以政策提高人民的文化生活水平 715
（二）防止对政策的“左”和“右”的干扰 717
（三）注重“教育”的政策功能 720
（四）“组织忠诚”与“理解政策” 723
（五）注重人民对政策的支持 724
（六）政策的“满意”取向 726
（七）建立政策信任关系 727
（八）两种不同的政策文化观念 729
第十三章 政策民主与其他民主的关系 732
一 政策民主的理论定位 732
（一）两个维度并重的政策民主 732
（二）既是经验的也是规范的政策民主 733
（三）直接民主与间接民主结合的政策民主 736
（四）政策民主的纵向性与横向性 737
（五）形式民主与实质民主结合的政策民主 737
二 与各种民主并立的政策民主 738
（一）填补选举民主空白的政策民主 738
（二）刚性强于协商民主的政策民主 740
（三）约束性强于参与民主的政策民主 744
（四）侧重于继承和发展的政策民主 746
（五）在多维视角中理解政策民主 747
参考书目 751