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总论：统筹城乡发展，推进中国特色新型城镇化 3

统筹城乡发展，推进中国特色新型城镇化 3

一、统筹城乡发展，推进新型城镇化的战略意义 3

（一）推进新型城镇化是促进产业融合、实现农业社会向工业社会根本转变的重要途径 3

（二）统筹城乡发展有利于解决“三农”问题、推进以人为核心的城镇化，实现共同富裕 4

（三）统筹城乡发展有利于破解二元结构，促进工业化、城镇化进程 5

（四）统筹城乡发展有利于合理利用资源、保护城乡发展环境 6

二、统筹城乡发展、推进新型城镇化的基本条件 6

（一）统筹城乡经济社会发展的理论不断完善 7

（二）统筹城乡发展的政策指向性明确，操作性增强，有利于农村经济社会发展 8

（三）城乡空间结构、产业结构已经发生重大改变，为深化城乡统筹发展、推进新型城镇化提供有效支撑 9

（四）统筹城乡发展的经济基础基本具备 9

三、推进新型城镇化面临的体制性障碍 10

（一）城乡二元人口管理体制与社会总体发展不相适应 11

（二）制约城乡间要素流动的体制机制与我国工业化、城市化要求不相适应 11

（三）城乡差别财政投入机制与统筹城乡发展推进新型城镇化不相适应 12

（四）社会保障二元结构与统筹城乡发展推进新型城镇化不相适应 13

四、统筹城乡发展、推进新型城镇化需要正确处理的几个关系 13

（一）正确处理城乡统筹发展总体目标与具体目标的关系 13

（二）正确处理城乡统筹发展中区域之间的差异 14

（三）正确处理坚持农村基本经营制度和发展现代农业的关系 15

（四）正确处理农村土地性质和建立城乡要素市场的关系 16

（五）正确处理促进农民向城镇转移和农村发展的关系 16

（六）正确处理推进城镇化和节约土地的关系 17

五、统筹城乡发展推进新型城镇化关键是深化体制改革与体制创新 18

（一）在稳定基础上完善农村基本经营制度 18

（二）不断创新农村集体经济实现方式 19

（三）完善农村土地基本制度，创新农村土地流转机制 19

（四）建立城乡对接的农村人口进城体制机制 20

六、统筹城乡发展推进、新型城镇化要重点突破协调推进 21

（一）深化农村土地管理制度改革与创新 22

（二）推进农村金融制度的改革与创新 22

（三）转变发展方式建设现代农业 23

（四）改善公共服务供给，实现城乡公共服务均等化 24

第一篇 农村土地制度的改革与创新 29

农村土地制度改革政策研究 29

一、我国农村土地制度存在的主要问题 29

（一）我国现行的城乡二元分割的土地制度是土地问题和矛盾产生的根源 30

（二）农村土地所有权主体不明晰 30

（三）土地集体所有权的残缺 31

（四）农户承包经营权内涵不充分 31

（五）土地使用权缺乏有效的流转机制 32

（六）政府征地行为缺乏有效制衡和监督 32

二、农村土地制度改革的政策架构 33

（一）改革的主要目标 33

（二）改革要解决的核心问题 33

（三）构建农村土地制度改革的系统框架 34

三、农村土地制度改革的重点任务 35

（一）保证当前农村土地关系的长期稳定 35

（二）明确集体、农户的土地权利边界 39

（三）培育土地资本流转和劳动力配置市场 41

（四）深化农村土地征用制度改革 43

（五）推进宅基地的商品化与资本化 46

征地制度改革政策研究 47

一、我国现行征地制度运行特点和存在问题 47

（一）我国征地制度运行特点 47

（二）征地制度存在问题分析 49

二、征地制度的国外模式与国内征地制度改革探索 52

（一）国外征地模式 52

（二）国内各地征地改革探索 54

三、征地制度改革的政策设计 56

（一）确定深化征地制度改革的基本目标 58

（二）完善建设用地政府征用的政策框架 58

农民宅基地用益物权实现途径研究 63

一、新型城镇化背景下完善和强化农民宅基地权利的背景和必要性 63

（一）强化宅基地使用权是农民财产进入现代社会财产增值体系、信用体系、流动体系的有效途径 63

（二）推进新型城镇化需要进一步强化农民的宅基地使用权 63

（三）十八届三中全会决定明确提出“保障农户宅基地用益物权” 64

二、我国宅基地制度变迁和现行宅基地权利体系 64

（一）我国宅基地制度的历史变迁 65

（二）现行法律法规对宅基地使用和宅基地用益物权内涵的规定 69

（三）农民宅基地权利特点 71

三、宅基地使用制度和权利体系滞后于当前农村经济社会发展导致的问题 72

（一）农村宅基地所有权主体虚置、所有权权能严重被行政权力侵犯 72

（二）农民宅基地用益物权权能不完整，农民分享宅基地增值收益难 73

（三）农村宅基地缺乏合理规划和配置，宅基地闲置现象严重 73

四、当前实现宅基地用益物权的理论争论、现实做法和政策建议 73

（一）以“宅基地流转”为方式的权利实现途径 74

（二）以“宅基地有偿退出”为方式的权利实现途径 79

（三）以“宅基地及住房抵押担保”为方式的权利实现途径 81

五、完善农民宅基地用益物权的其他几点思考 83

（一）宅基地用益物权体系应放在我国农村土地制度框架和整个城镇化进程中进行考量，强化宅基地制度改革设计的全局性和系统性 83

（二）增强宅基地制度改革的法治性，把宅基地制度和宅基地权益体系的改革纳入法治化轨道 84

（三）重视宅基地用益物权实现途径的巨大差异性，从条件性政策逐步探索完善 84

城镇化进程中农民对土地的处置意愿和权利研究 86

一、农民土地权利问题意义重大 86

（一）农民土地权利问题是构建新型工农关系、城乡关系的重大政策选择 86

（二）城镇化进程中农民土地权利贫困问题更加凸显 87

（三）赋予农民更多土地财产权利是实现农民平等的现代化人格、农民公平参与现代化进程和享受现代化成果的必然要求 88

（四）十八届三中全会的决定提出“赋予农民更多财产权利”需要进一步细化形成政策体系 88

二、我国农民土地权利理论基础及与国外土地权利理论的比较 89

（一）国外土地权利制度 89

（二）我国土地权利现状及研究进展 96

（三）比较与小结 108

三、我国农村土地权利制度演变及城市化进程中农民土地权利的变化 109

（一）我国农村土地制度的历史演变 109

（二）农村土地承包经营制度的发展及农民承包土地权能的变化 114

（三）农村宅基地制度演变及农民宅基地权利的变化 125

（四）小结 135

四、进城农民工承包地处置意愿的实证分析 138

（一）研究假说和理论框架 138

（二）数据 140

（三）实证结果 142

（四）实证小结 146

五、城市化进程中完善农民土地权利的政策建议 150

（一）以构建占有、使用、收益和处分“四权统一”的承包经营权为目标，扩大农民土地承包经营权的权能 150

（二）以兼顾宅基地福利性和财产性为核心改革宅基地制度，尊重农民集体的所有者地位，扩大和保障农民住房财产权的权能 151

（三）以保障农民权益为核心改革征地制度，保障失地农民的发展权 152

（四）完善农村集体经营性建设用地权能，明确和强化集体资产收益分配权 153

（五）建立健全适应城镇化、工业化进程的城乡社会保障体系 154

第二篇 农村金融制度的改革与创新 157

新型城镇化背景下农村金融体系框架设计 157

一、改革开放前农村金融体系的变迁 157

（一）中国农业银行的历史沿革 157

（二）农村信用合作社的历史沿革 158

二、农村金融体制改革 158

（一）1978年至1994年，我国农村金融体系的恢复和构建阶段 159

（二）1994年至2002年，我国农村金融体系的调整阶段 160

（三）2003年至2005年，我国农村金融体系完善阶段 160

（四）2006年至今，我国农村金融体制改革深化阶段 161

三、农村金融体制改革成效与运行特点 162

（一）农村金融体制改革的成效 163

（二）农村金融体制改革的特点 164

四、农村金融体制存在的主要问题 166

（一）农村地区的金融需求没有得到足够重视，农村资金系统性流出巨大 167

（二）商业性金融网点撤出农村金融市场，农村金融服务功能整体弱化 167

（三）农村信用合作社产权不清晰、治理结构不完善、规模小、官办气息浓厚依然是农村金融改革的重要问题 168

（四）农村政策性金融业务范围封闭、狭窄，没有承载起发展现代农业、推动新农村建设的责任 170

（五）农业保险发展严重滞后，农村经济社会缺乏基本的风险分散和转移机制 170

（六）农村金融担保体系缺失，农民贷款难问题亟待解决 171

五、国外农村金融体制借鉴 171

（一）国外农村金融的主要做法 171

（二）国外经验对我国深化农村金融体制改革的启示 174

六、深化改革，构建完善的农村金融体系的政策框架 175

（一）加快农村金融立法，实现农村金融的法制化 176

（二）确立农村金融服务农村经济、服务新农村建设、服务现代农业的主导方向 176

（三）提高农村金融机构服务网点的覆盖率 177

（四）修正农村金融机构经营偏差 177

（五）完善信用机制和风险补偿机制 178

（六）建立资金回流农村的政策框架和市场机制 178

（七）非正式金融的合法化 178

（八）统筹城乡发展推进城乡金融体制的一体化 179

第三篇 加快构建新型农业经营体系 183

综合改革、制度创新，推动现代农业发展 183

一、加快农业经营制度创新，提高农业生产效率 184

（一）引导农村土地适度规模经营 184

（二）引导农民有序转移和合理分布 185

（三）加强职业农民培训，建设现代农业产业大军 187

二、优化农业产业链，推进农业产业结构调整 188

（一）加快农业产业链组织创新 188

（二）构建农业产业链利益协调机制 188

（三）加快农业科技创新和成果转化机制改革 189

（四）构建与农业产业链匹配的新型农业社会化服务体系 190

三、完善农产品质量安全保障体系，强化农产品安全建设 191

（一）加快构建适合我国国情的农产品、食品标准体系和实施机制 191

（二）打造食品安全全产业链 192

（三）改革食品安全监管制度 192

（四）建立以食品安全为导向的农业科技进步机制 193

四、保护环境、节约资源，实现农业可持续发展 193

（一）推进农业生态文明制度建设 194

（二）执行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度 194

（三）建设有利于循环农业发展的体制机制 195

五、综合改革、制度创新，推进农业现代化协调发展 197

（一）协调推进户籍制度改革和土地制度改革 197

（二）协调推进城乡产业融合和农业现代化 197

（三）协调推进农业现代化和农民市民化 198

（四）协调推进农业现代化和新农村建设 198

（五）加大农村金融支持现代农业的力度 199

（六）强化政府职能，支持农业现代化建设 199

第四篇 城乡公共服务供给制度的改革与创新 203

城乡公共品供给体制改革研究 203

一、农村公共服务供给体制存在的问题和改革方向 203

（一）农村公共服务供给体制的基本评估 203

（二）农村公共服务供给困境的原因分析 204

（三）农村公共服务供给体制改革制度创新的方向判断 205

二、农村公路及公共交通供给体制改革 206

（一）农村公路及公共交通供给现状 206

（二）农村公路发展及公共交通供给体制改革框架 208

三、农村医疗卫生供给体制改革 212

（一）农村医疗卫生供给的现状 212

（二）农村医疗卫生供给体制改革的政策框架 213

四、农村义务教育供给体制改革 216

（一）农村义务教育供给体制的现状 216

（二）农村义务教育供给体制改革的政策框架 217

五、农村社会保障供给体制改革 219

（一）农村社会保障供给体制的现状 219

（二）完善农村社会保障供给制度的政策框架 221

第五篇 新型城镇化的战略部署 225

城镇化背景下的人口流动和布局——以国家综合配套改革试验区为研究对象 225

一、国家设立综合配套改革试验区的战略安排 226

二、综合配套改革试验区探索人口有序流动和合理分布的必要性 228

三、综合配套改革试验区流动人口管理和规范的探索 230

（一）户籍制度改革探索 231

（二）就业政策改革探索 233

（三）社会保障制度创新探索 235

（四）教育政策改革探索 237

（五）计划生育政策改革探索 238

统筹城乡综合配套改革对区域经济的促进作用分析——以重庆市和成都市为例 240

一、重庆市稳步推进统筹城乡综合配套改革推进经济发展 240

二、成都市以土地制度改革为突破口，推进统筹城乡综合配套改革，促进经济发展 242

三、综合配套改革试验对区域经济的影响 244

（一）在短期内提高城镇化水平 244

（二）催生优势产业集群，实现城乡产业高度融合 245

（三）可以有效地解决西部地区比较突出的“三农问题” 245

四、综合配套改革作用于区域经济发展的传导机制 245

（一）政策的推动机制 246

（二）市场的引导机制 246

（三）地缘的辐射机制 246

五、构建综合配套改革促进区域经济发展政策框架思考 247

（一）改革城乡二元管理体制，构建城乡管理一体化的政策框架 247

（二）遵循市场经济原则，构建城乡市场一体化的政策框架 248

（三）调整产业结构，建立有利于优势产业集群发展的政策框架 248

第六篇 地方探索新型城镇化的经验 251

2015年泸县农村宅基地制度改革试点进展调研及带来的思考 251

一、调研目的与意义 251

（一）了解改革试点工作推进情况 252

（二）摸清改革政策的区域适应性 252

（三）预判改革的困难及潜在风险 252

二、泸县的典型性和代表性 252

（一）泸县概况 252

（二）典型缩影：大量农民工通过劳务输出处于“半城镇化”状态 253

（三）例证代表：农业大县发展适度规模经营，推进农业现代化 254

三、泸县农村宅基地制度改革的做法与效果 255

（一）以分类推进为主要改革模式：探索农民住房保障的多种实现形式 256

（二）逐步让市场发掘宅基地价值：探索宅基地有偿使用和有偿退出机制 256

（三）宅基地确权颁证为试点重要亮点：全国第一张宅基地使用权不动产证在泸县颁发 258

（四）政府主导创新宅基地管理方式：建立健全节约集约使用宅基地的管理制度 258

（五）泸县改革模式总结：以宅基地制度改革统领数项农村土地改革联动推进 259

四、泸县改革试点遇到的主要问题 260

（一）农村宅基地违法现象突出，清理整治工作难度大 260

（二）宅基地整理开发资金缺口大，社会资本参与模式还不成熟 261

（三）腾出宅基地统筹利用层级过低，市场价值无法充分显现 261

（四）农民住房抵押担保等改革内容缺乏配套政策，实际中难以操作 261

五、总结、思考及建议 261

（一）农村宅基地制度改革与农村其他各项改革之间的关联性和协同性要匹配好 262

（二）农村宅基地制度改革分类推进的节奏要把握好 262

（三）农村宅基地制度改革的长远效益、短期效果和改革风险要兼顾好 262

（四）建议把充实农民宅基地权利权能作为改革手段 263

参考文献 265